中外公务员权利与救济的比较分析  毕业论文
【摘要】新生效的《公务员法》对公务员的权利和救济仍徘徊在原有的模式之中，显然已不适应宪政和行政法治的发展。本文立足于宪政和行政法治的背景，从权利与救济良性互动的视角，对中外公务员的权利与救济比较，以抛砖引玉，促进公务员行政法治化的进程。

【关键词】公务员；权利；救济；比较

　众所期待的《公务员法》已于2005年4月27日通过，并于2006年1月1日生效.然而，对于公务员权利和救济却仍在徘徊之中，几乎没有多大进展。我们放眼国外，从权利与救济良性互动的视角予以比较，以资我国公务员权利和救济制度的构建和发展。

一、英国公务员权利及救济

    英国公务员称之为文官，主要由有关文官法法院判例确认，其权利主要有：[1] ①在工作中享有平等权。不因性别、肤色、民族、宗教、政治观点、哲学观点、工会观点而受到歧视。以上因素不得影响公务员的任用、待遇、职位变更和从事公务。②职业保障。一经任用，非因重大过失不受免职和开除。对文官的制裁适用特别的救济程序。③有权取得和职位、级别相应的报酬，包括工资和各种津贴。④有权要求进行教育、进修和进行培训，政府应提供时间和经济帮助。⑤享受退休保障，有权获取退休金、养老金。⑥享受假期（年度假、病假和产假），有权获得健康、卫生及生命安全等保障的权利。⑦执行公务中，其人身权受到法律特别保护的权利。

    英国对公务员权利的救济既有内部又有外部救济。在行政系统内部，英国公务员事务部设有公务员申诉委员会，负责公务员申诉事宜。当公务员因品行、工作效率等原因受到免职处分或提前退休处分时，有处分权的机关在作出处分之前，应当将事由书面通知被处分公务员，并接受其辩解，受处分公务员可以向其直接主管领导或上级主管领导或直属部门主管大臣提出申诉。在英国，对公务员的纪律处分本来是国王的行政特权，由于国王不直接行使处分权，而是由各部大臣负责行使（实际上是由对各部大臣负责的常务次官行使），由此各部大臣这种对申诉的处理意见是带有终极性的。英国的公务员保障制度中，有“公务争议协议制”的规定，这是其他国家很少见的一种制度。在有关公务员的待遇、工作环境问题上，如果发生争议，则要提交惠特利委员会协商解决。如果协商不成的，可以到公务员仲裁法院（劳动仲裁法院）进行裁决。惠特利委员会协调政府与公务员在薪水、工作条件等方面的纠纷外，还可以就人事立法及其他人事管理提出建议。凡经该委员会调解不能解决的问题，则交劳资仲裁法院处理。劳资仲裁法院是专门处理工商界劳资纠纷的仲裁机构，不受理政府和公务员的争议问题。1925年，在公务员团体的呼吁下，增设了公务员特别法庭，专门处理惠特利委员会无法协调的有关纠纷问题。可见,公务员仲裁法院的裁决具有准司法性质。

    对比分析：英国的公务员权利将平等权置于首位，这是公民权利在公务员法上的体现，并表现出一定的政治权利和自由。紧接着，规定了身份保障权，最后规定了社会经济权利、人身权利。虽然没有明确规定救济权，却有完善的救济体系，包括内部和外部。可见，英国的公务员的权利与救济是相匹配的。权利规定相对广泛、全面、完整，救济也相对充分。

二、美国公务员权利及救济

    美国的现代文官制度建立于1883年。1978年国会通过了《文官制度改革法》，建立了“官员功绩制”为主要内容的现代文官制度。 [2] 该法并没有具体规定官员的权利，但从确立的9条功绩原则以及美国典型的官员与政府的“雇佣关系中，我们认为权利可表现为：1、平等权，其表现在诸多方面。2、同工同酬及奖励。3、教育和训练权。4、人身保障权，另外，美国文官享有宪法及第一修正案、第五修正案所规定的最基本的宪法权利以及健康状况及福利措施方面的权利。

    美国公务员的救济，基于其“纯粹”三权分立的政治体制与司法优位的政治传统，是司法救济发展相对完善的国家之一。1978年的《文官制度改革法》规定：保护揭发政府工作缺点和弊病的人员免受打击报复。之后，美国成立了人事管理总署和功绩制保护委员会，受理公务员对不利处分的申诉及对歧视案件的申诉。公务员如果对功绩制保护委员会作出的决定不服，可以向联邦上诉法院提起上诉。法律明确规定公务员遇到下列情况，可以依照法律向法院提起诉讼：①机关未能在120天内作出决定；②功绩制保护委员会对于决定受理之日起，120天内未能作出决定；③平等任用机会委员会于受理之日起180天内未能对功绩制最后做出最后决定。 [3]

    对比分析：美国法律并没有明确的规定公务员的权利，但从宪法和1978年的改革法及相关法律所规定，所表现和反映出来的内容来看，内容全面、范围广泛，而且相当详尽，涉及生活的各个方面。其突出的特点是，与英国一样也规定了平等权和身份权，但对政治权利有一定的限制。这是由国家与公务员的雇佣关系以及国家性质决定的。其救济也较全面，既有行政救济，又有司法救济。但是，我们会发现英、美国的公务员权利及救济的法律规定，也体现出英美法系的一般特点——不系统、不完整，具有不成文法的某些特点。

三、法国公务员权利及救济

    法国公务员的权利，由公务员法，特别是由《公务员之章程》所规定，根据该法，法国公务员享有以下权利：（1）信仰自由的权利；（2）参加政治活动的权利；（3）组织和参加工会的权利；（4）组织和参加罢工的权利；（5）人身特别保护和救济的权利。公务员实施公务时，其人身受到刑法、民法的特别保护。公务员的个人利益受到行政机关的不法侵害，可获得行政上或司法上的救济。 [4] （6）报酬及津贴、保险等；（7）双亲假及其他假；（8）身份权；（9）休假权（生病）；（10）职业和工会培训权；（11）身体和健康状况的保障权；（12）查阅个人档案的权利；（13）言论自由； [5] （14）观点自由；（15）任职期间受所在公共团体组织的保护，表现为人身特别保护权；（16）结社权。 [6]

    法国公务员权利的救济，其内部救济（行政上的保护手段）主要存在于公务员地位法中，这部法律包含有很多保护公务员的规定，这些规定对行政机关具有拘束力。如晋升、调动、纪律处分、不胜任时辞退、试用期满时拒绝任命的决定，都必得咨询行政委员会的意见。其次，公务员的特别地位法变更一般地位法时，必须咨询公务员最高委员会的意见。最后，公务员认为行政机关决定侵犯其权利或利益时，可以申请复议或向上级行政监督机关申诉。外部救济，主要是司法救济。当行政机关侵犯其权利和利益时，最有效的保护手段是向行政法院提起越权之诉，请求撤销违法的行政决定。具体的行政处理影响集体利益时，公务员团体也有起诉资格。同时，公务员对行政机关拒绝给付薪俸和补助金的诉讼，可以提起越权之诉，但须在期间内。 [7]