内容提要：新中国建立以来党和政府为健全和完善结构合理、人员精干、廉洁高效的党政机关进行了坚持不懈地努力，但由于没有设立科学的参照物，成效甚微。建议以人口多少为参照物，科学设置我国党政机构和人员编制并立法。
关键词：
    社会主义新中国的建立，是中国有史以来翻天覆地的大变革，大前进。管理和建设好这样一个新型的世界大国，前无古人，没有现成的经验和模式，只能“摸着石头过河”。建国初期，在机构设置和人员编制方面借用原苏联模式，而实践证明原苏联模式是不成功的。由于机构设置和人员编制没有准确的参照物，没有现成的经验，也未能立法，稳定性差，随意性大，使得各级党政机构和人员编制在每次的改革中，总是撤并一次扩大一次；精简一次，膨胀一次，耗费了大量财力和人力，导致国家管理成本过大。久而久之，必将造成“冗官冗政冗费”和“积弱积贫”局面，最终会导致亡党亡国。

党的十六届四中全会作出了加强党的执政能力建设的决定，提出了构建社会主义和谐社会的要求。如何按照科学发展观贯彻落实党的十六届四中全会精神，加强党的执政能力建设，全面实现小康社会。我认为选准参照物，尽快、科学、规范地健全和完善各级党和政府机构及人员编制并实行立法是实现党中央提出的战略目标的根本保证。是根治腐败，确保社会稳定，全面实现小康社会的前提条件。因此，科学设置党政机构和人员编制并实行立法是当务之急。

一、科学设置党政机构和人员编制的参照物问题

参照物，即标准参数。没有合理的参照物，就无法确定正确的目标要求，更无法探求正确的规律。科学设置我国党政机构和人员编制，首要的问题就是要解决参照物的问题。

科学设置党政机构和人员编制，其参照物主要有机构层次、人员编制、职能和职位设置、公务员退休四大方面的内容。

1、机构层次的参照物。参照我国古代和世界其它国家从中央到地方的机构设置，当前我国的机构层次设置是比较理想的、科学的，应在保持中央、省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区）、乡（镇）五个层次的基础上，进一步科学规范为宜。我国古代大都采用了这种模式（只不过是名称不同）。我国是个多民族人口众的世界大国，在各个方面与其它国家存在着千差万别。按照这个机构层次既保持了当前机构层次的稳定性又适宜于我国的基本国情。

2、人员编制的参照物。在人员编制参照物的确定上，有人认为应以地域面积为标准（参照物）；有人认为以经济发展指标为标准（参照物）；也有人认为以人口多少为标准（参照物）；还有人认为以地域面积、经济发展指标和人口多少三方面综合因素为标准（参照物）。但本人认为以地域面积，经济发展指标或以地域面积、经济发展指标和人口多少三方面综合因素为标准（参照物）都不科学、不严密、不适宜。其一，党政机关及其工作人员是做人的工作的管理者，其本质就是做人的工作，就是要以人为标准；其二，如果按照地域面积，经济发展指标或按照地域面积、经济发展指标和人口多少三方面综合因素为标准来确定编制不易操作，变数大，没有稳定性和可操作性。我国实行计划生育，人口增量很小，只有按照人口多少来确定编制，这样既有稳定性又有可操作性，比较科学合理。对于人口稀少的少数民族地区，可以实行预案。

3、各层次机构内设部门设置的参照物。当前，我国各种机构设置过多过滥，参照我国古代和世界各国的规章制度，结合我国当前国情，应归顺党政管理职能，将所有党政职能收回党政机关，特别是归顺政府职能是实现科学编制国家机构的当务之急。各层次党政机构内设部门设置的参照物，应在机构编制控制总量内，以人为标准（参照物）从紧控制，尽量少设或不设。在今后事业单位的设置上，一是从事九年义务教育的学校、卫生保健防疫、计划生育、社会保障等公益事业、社会福利事业单位按标准立法，由国家财政全部负担起来；二是省以上才能设置从事科研和社会发展研究的部门，并由国家直接管理；三是将其它以靠政策收费经营，而又没有市场竞争环境的事业单位，由政府实行严格的计划管理；四是将所有事业单位改为企业，推向市场；五是少数民族地区实行预案。

4、公务员退休制度。参照其他国家的退休制度，根据我国人口不断老龄化进程，以及人口寿命的增长，我国退休制度应同国际接轨，无论男女、职位高低都实行65岁退休制度。

二、机构设置和人员编制定位的建议

1、乡镇机构设置和人员编制定位的建议。对