大数据时代社会信用立法的宏观思考

社会信用不仅是一项道德要求，同时也可以上升为法律规则。在大数据时代，社会信用立法在内容上主要围绕自然人、法人和非法人组织社会信用信息的大规模采集、归集、共享和使用等关键环节展开。2014年6月，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，提出到2020年要基本建立社会信用的基础性法律法规和标准体系。但时至今日，社会信用立法仍然主要停留在地方层面，国家层面的信用立法仅有《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》等少数行政法规，由全国人大及其常委会制定的信用方面的法律仍未出台，加快社会信用立法已迫在眉睫。

大数据时代加快社会信用立法的必要性和紧迫性 

首先，加快社会信用立法是社会主义核心价值观融入法治建设的内在要求。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，提出要深入分析社会主义核心价值观建设的立法需求，把法律的规范性和引领性结合起来，更好地体现国家的价值目标和社会的价值取向。具体到诚信领域，社会信用体系建设既要靠道德教化，也要靠法治保障。通过社会信用立法，把诚信的内在要求全面渗透到法治建设之中，是新时代社会主义核心价值观融入法治建设的必然趋向。2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，进一步提出要加强道德领域突出问题专项立法，“探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制”。其次，加快社会信用立法是大数据时代推进社会治理现代化的重要举措。中国传统社会是一个熟人社会，社会治理主要依靠熟人社群的非正式规范。进入现代社会以后，由于整个社会的陌生化，建立在熟人社会重复博弈基础上的信用机制不再有效，社会交往中的机会主义行为迅速增加。在这样一个陌生化、碎片化的社会环境中，如何低成本地采集到与社会主体信用状态相关的信息，成为制约机会主义行为、重塑声誉机制的关键，而大数据技术使得数据可比对、过程可追溯、问题可监测，为这种社会需求提供了最佳实现手段。习近平总书记指出，“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇”。2018年12月，中央经济工作会议提出，要加强新型基础设施建设。数据中心、计算中心等新基建项目的实施，可以在数字化、网络化、智能化的基础上实现社会治理创新，而加快社会信用立法，就是以法律的形式确保大数据技术与社会信用体系建设的有机融合，实现技术支撑和法治保障紧密结合，推动国家治理体系与治理能力现代化。最后，加快社会信用立法是社会信用体系建设有效平衡公权和私益的迫切需要。社会信用体系建设涉及公域和私域的交叉，因此社会信用立法既涉及对公权力的规范，也涉及对私权利的保障。当前，许多地方推进社会信用体系建设时，政府除了采集、汇集、公布信用信息外，还会进一步对信息主体进行信用画像，并对信息主体施以各种信用奖惩。在信用监管的名义下，行政机关的权力迅速扩张，对私权利主体的行动空间带来了很大的限制。比如，如果对无心之失也课以重罚，就不能有效地把“权力关进制度的笼子里”，形成人人自危的局面。面对这种情形，有效平衡公权与私益的关系迫切要求立法先行，在国家层面开展社会信用立法，划定各方的行为边界。

大数据时代社会信用立法的基本内容 

市场经济是信用经济，同时也是法治经济。随着市场经济体制改革的进一步深化，诚信原则已经全面渗透到法治建设之中。在大数据时代，社会主体的信用状况不仅取决于法律对个体行为的规范，同时也取决于社会整体层面数字治理的成效。具体而言，就是借助大数据技术，大规模采集、归集社会主体的信用信息，使第三方可以通过这些信息对社会主体的信用状况作出更加准确的判断，并通过守信联合激励和失信联合惩戒等特别措施强化社会主体的信用约束。由于规制对象的差异，整体层面的数字治理只能通过专门的社会信用立法来实现。目前，虽然国家层面社会信用方面的法律尚未出台，但从2017年开始，湖北、上海、河北、浙江等地已经先行开始了地方立法的探索，为制定社会信用方面的法律提供了重要参考。纵观这些地方性信用法规，虽然在具体制度设计上存在差异，但其核心内容却是一致的，都是要解决大数据时代信用信息的法律规制问题。第一，明确社会信用信息的范围是社会信用立法的前提。理论上，一切可以用于识别、分析和判断信息主体信用状态的数据或者资料都可以纳入社会信用信息的范围，但这样一种常识意义上的理解所涵盖的信息范围过于宽泛。要在此基础上进一步确定社会信用立法的具体边界，首先必须明确社会信用信息的判断标准。从语义上看，信用本身既是一个道德概念，也是一个法律概念，因此对社会信用的范围，既可以从道德的角度进行判定，也可以从法律的角度进行判定。虽然在一些地方的立法探索中，出现过将违背社会道德的情况纳入社会信用的做法，但对此应当予以批判的审视。原因在于，如果按照道德标准判断社会信用状况，进而将不符合道德的情况如随地吐痰等违背社会公德的行为，都纳入社会信用信息的范畴，社会信用信息将变成一个“道德档案”，进而变相地把本应通过谴责等道德手段解决的问题上升到法律层面，造成制度功能上的错位。因此，对于“通过社会信用立法赋予特定法律效果”这一目的而言，社会信用信息的范围不能简单根据道德标准来判定，而应当直接通过社会信用立法来规定。此外，社会信用立法的首要任务就是明确社会信用信息的概念和判断标准。一方面，守法/违法标准和履约/违约标准之间并非必然冲突，比如，行为人不履行合同约定的行为一般要首先经由生效法律文书的确认才会成为可采的社会信用信息。同时，在现行的地方立法实践中，也不是所有的违法行为都会纳入信息服务平台。但另一方面，在守法/违法这一标准之下所包容的许多义务并不是对信息主体自身承诺的践行，比如，行为人受到行政处罚的许