市政协环资委关于全城市规划建设管理的调研报告
 

    为了进一步贯彻落实中省城市工作会议精神，推动我市城市工作不断迈上新的台阶，根据市政协整体工作安排，市政协环资委组织部分委员和市直相关部门负责同志，相关专业技术人员，在杨志先副主席的带领下，深入府谷、神木、定边、靖边、绥德五县和市规划局、市住建局、市综合执法局等部门，通过实地调查、座谈交流，以及赴宁夏银川和内蒙乌海、巴彦淖尔、包头等市学习考察等形式，就城市规划、建设、管理工作进行了专题调研，现将有关情况报告如下：

一、我市城市规划、建设、管理工作的基本情况

xx地处陕甘宁蒙晋交汇地带，南部为黄土高原丘陵沟壑区，北部为毛乌素沙漠南缘风沙草滩区，全市辖两区十县，总面积43578km2，总人口360多万。近年来，市委、市政府高度重视城市规划、建设、管理工作，充分挖掘区位优势、人文优势、资源优势，按照“尊重规律、集约发展、统筹推进”的城市工作总体要求，加快城市发展步伐，力争将xx打造成面向大关中、牵手陕甘宁、辐射大西北、连接京津冀、结盟呼包银、融入新丝路的区域中心战略高地。经过多年不懈的努力，取得了令人瞩目的成就。

（一）城乡规划更趋严谨

1、城乡一体化建设规划圆满完成。为了加快推进城乡一体化建设发展，2013年，编制完成了《xx市城乡一体化建设规划》。规划针对xx地理风貌、人文习俗、资源禀赋、发展条件的差异，确立了“中心引领、三区协同，南聚北优、双人联动”的城乡一体化战略。

“中心引领、三区协同”就是通过全力打造中心城市，形成市域城镇化发展的核心引领；通过神府经济区、定靖经济区、南部经济区差异化发展，与中心城市联动协调，共同推动xx城乡建设全面提升。

“南聚北优，双人联动”就是贯彻因地制宜、差异发展的思路，强化多年形成的双“人”字型发展轴。北部长城沿线，210国道的“人”字型发展轴上的城镇，结合产业园区建设，优化布局、提升水平；南部黄河沿岸，307国道倒“人”字型则以城镇为重点，以生态、文化、旅游和特色农业为主，促进人口和产业聚集。

2、中心城区及县城总体规划水平不断提高。为了有效指导xx中心城区建设，2006年，委托中国城市规划设计研究院，编制完成了第四版《xx城市总体规划》。四版总规目标宏大，定位高远，确定规划范围2200 km2，中心城区面积488 km2，城市人口规模2020年达到80万，城市用地规模96 km2，远景规划城市人口100万人，城市面积120 km2。随着xx自身综合实力的不断增强与对外交通联系、区域合作的持续深化，2015年，又结合“多规合一”试点工作，启动了第五版中心城区总体规划的修编工作，以满足城市发展的需要。各县区也严格按照《城乡规划法》的有关规定，根据自身特点，在原有总体规划的基础上，修编完善县城总体规划。目前，吴堡、清涧、子洲三县县城总体规划修编已通过市政府审批，还需要根据“多规合一”试点成果进行修改。神木、府谷、定边、绥德、米脂，佳县六县县城总体规划已通过省住建厅技术审查，遵循 “多规合一”试点成果要求再次修改后进行报批。靖边县按照“多规合一”试点成果，全面启动了县城总体规划同步修编。目前，全市中心城区及各县区的总体规划覆盖率达到100%。

3、控制性详细规划，专项规划覆盖广泛。为了将中心城区总体规划进一步精细化、具体化，2008年以来，在第四版城市总体规划的指导下，中心城区加大了控制性详细规划、详细规划和专项规划的编制力度，先后完成了《xx市城市总体设计》《xx古城区城市设计》《xx市中心城区综合交通规划》《xx市绿地系统规划》《xx市中心城区综合防灾规划》《xx市中心城区生态水系规划》《xx市城市地下综合管廊专项规划》及《海绵城市专项规划》等70余项，为城市的道路、交通、基础设施、环境、景观设计等方面规划建设打下了坚实的基础。各县区也以总体规划为框架，陆续编制完成道路交通、给排水、防洪防灾等专项规划和城市片区的控制性详细规划，规划覆盖面不断扩大，详规覆盖率达到80%左右，形成了以总体规划为统领，以详细规划为骨架，以专业专项规划为支撑的城乡规划体系。

（二）城市空间有效拓展

1、城镇发展体系初步形成。按照“宜居宜业，各具特色，突出重点，分层推进”的原则，以“做美中心城区，提升品质；做优县城，宜居宜业；做大集镇、补齐功能；做好乡村，共建共享”的发展理念，通过交通网络组织引导空间布局，初步构建了“一主三副多点”的城镇发展体系。“一主”即xx中心城区；“三副”即神木、靖边、绥德三个副中心城市；“多点”即府谷、定边、米脂、横山、子洲、清涧、吴堡、佳县8个县城，锦界、大柳塔、东坑等50个重点镇和600个美丽宜居村庄。xx中心城区以“保护利用古城，改造提升旧城，高端打造新城”为切入点，加大建设力度，提升城市层次和品位，促进“两带三区十片”协调发展。神木县以建设国家重要能源化工基地为目标，加快推动城市发展，形成以煤炭、电力、煤化工为主导产业的新型工业城市；靖边县借助国家西气东输战略枢纽的优势，着力打造以能源化工为主导产业的生态宜居城市；绥德县以构筑晋陕宁蒙区域重要交通枢纽及地区性物流中心为依托，逐步形成具有陕北地方特色文化的xx市域南部中心城市。府谷、定边等8个县区，锦界、大柳塔、东坑等50个重点镇和600个美丽宜居村庄，则坚持特色打造和经济发展相结合，历史文化传承和生态环境保护相协调，农、工、贸相促进的城镇发展战略。

2、城市面积不断扩大。借助能源经济黄金十年，xx城市建设进入快速发展时期，中心城区及各县县城建成区面积由十二五初期的172.28km2，增加到十二五末期的209.63km2，城市人口由十二五初期的148.6万人，增加到十二五末期的156.29万人。其中，xx中心城区在2000年撤地设市后，城市建设突飞猛进，城市框架不断拉大，中心城区由老城逐步向东沙、西沙、高新区扩展，面积达到 63.6km2，人口达到50多万人。神木、靖边、绥德三个副中心城市、县城建成区面积也分别由十二五初期的24km2、28km2、8km2增长到28km2、31.1 km2、13.5km2，人口由十二五初期的15万人、21.33万人、8万人增加到十二五末期的25万人、21.73万人、12万人，全市城市化水平达到46.3%，其中神木县达到70.3%，府谷县达到66.3%。

3、“多规合一”试点工作取得成效。2014年，我市被国家四部委列为全国“多规合一”试点城市，市委、市政府高度重视此项工作，组织专门力量，深入研究xx市情实际，充分考虑xx发展定位，科学划定了xx市城市开发边界线，确立了中心城区东限、西扩、南控、北禁、中优的发展方向。试点成果于2015年7月通过了省住建厅和国土厅组织的技术审查，并上报国家有关部委。“多规合一”规划蓝本确定，到2020年，xx中心城区城市开发边界127平方公里，建设用地规模控制线103.5平方公里；到2030年，xx中心城区城市开发边界145平方公里，建设用地规模控制线127平方公里。各县区也积极整合土地、林业、水利、环保等专业规划，合理确定城市建设发展的生活空间、生产空间和生态空间，为进一步优化城市空间结构与用地布局，强化城市用地管控提供了依据。

（三）城市功能不断完善

1、基础设施承载力明显增强。城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于增强城市综合承载能力，提高城市运行效率，推进新型城镇化具有十分重要的意义。近年来，我市将城市基础设施建设摆上重要议事日程，不断加大投资力度，着力构建快速便捷的城市交通网络和较为完善的城市供水、排水、供气网络，城市集中供热也取得了突破，基础设施的承载能力大幅提升。截止2015年底，全市建成市政道路1292.7km，路网密度由2010年的5.72km/ km2提高到2015年的6.24km/ km2，建成城市供水管网1222.28km，供水人口135.83万人，供水普及率90.35%；建成供气管网3149.02km，供气普及率达到84.25%；建成排水管网1581.3km。特别是xx中心城区以打通“断头路”为突破口，建成市政道路372条，429.8km，建成桥梁39座，形成了较为通畅的路网体系，市区交通拥堵问题得到有效缓减。

2、城市人居环境持续改善。各县区充分依托河流水系、山川地貌等自然资源，以公园建设为重点，以污水、垃圾无害化处理为突破，以广场道路绿化为支撑，着力整治城市环境。截止2015年末，全市城区共建成污水处理厂17座，污水处理能力32.05万吨/日，处理率84%；建成垃圾处理厂12处，日处理生活垃圾1.25万吨；建成城市绿地5124.41万m2，绿地率达24.73%，绿化覆盖率达28.92%，人均公用绿地面积达10.50 m2。神木窟野河景观带、杏花潭公园、府谷滨河公园、定边莲花滩公园、靖边五台森林公园、绥德学子大道、滨河大道、米脂貂婵广场、清涧秀延河文化长廊等，为市民提供了优美、舒心的休闲健身场所，赢得了市民的交口称赞。特别是中心城区榆溪河生态长廊、东沙生态公园、沙河公园、xx大道绿化带等一大批城市园林绿化工程的建成，极大地改善了人居环境，提升了城市品质。

3、城市服务水平明显提高。全市各级党委政府坚持民生导向，关注百姓需求，为了切实解决城区居民上学难、就医难、住房难的问题，十二五期间，累计投入资金251亿元，新启动标准化学校建设工程679个，新建、改扩建校舍86.9 万m2，新建、改扩建幼儿园360所，面积增加42 万m2。其中xx中心城区新建、改建、扩建中小学校45所。全市新建、改建、扩建各类医院34处，投资9.67亿元，医疗机构拥有床位18301张，每千人平均拥有床位由2010年的3.91，提高到5.38。同时大力推行多元投融资机制，培育积极健康的房地产市场，推进保障性住房建设、棚户区改造和房地产开发，城市住房建筑面积大幅攀升，人均居住面积由十二五初期的31.22m2/人，增加到十二末期的43.41m2/人。

（四）城市管理不断加强

1、城市管理逐步步入正规化、法制化轨道。面对城市管理工作现状和存在的问题，强化了城管监察、执法机构建设和法制建设，市级和神木、府谷、绥德、定边等县区成立了综合执法局或城市管理局，其它县也分别成立城管监察大队、城管办等机构，明确了相应的职责，配置了有关装备，保证了职能、人员、经费“三落实”。针对城管工作的具体特点和要求，整合相关部门法律、法规，制定和完善了城市管理的具体办法、规定和意见，为依法管理城市提供了法律保障和组织保障。同时，加强了城管执法监察人员的法律培训和业务技能培训，提升了城管执法人员素质，规范了管理行为和管理程序，城市管理工作取得了突破。

2、城市综合整治见到了实效。按照“防堵结合，宽严相济，因势利导，综合施策”的原则，严格查控城市违建，始终保持严打态势，盯死看牢，重拳出击，遏制了违建势头。按照“依法、便民、规范、安全”的原则，综合整治占道经营、摊点摆设，流浪乞讨人员劝送和城市“野广告”、“牛疲鲜”等行为，规范门头、牌匾制作悬挂，统一户外广告体系规划，加大处罚力度，力促净化城市美化环境。按照道路分级管理办法，采取定人、定岗、定责的方式，强化网格管理，实现了重点路段、重点部位管严，主次干道管好，支路巷道管活的目标。加强了建筑噪音、商业噪音、施工扰民，渣土运输监管，推动城市市容环境持续改善。

3、宜居城市建设有序推进。根据市委、市政府“三区一高地”xx发展的战略定位，市县两级高度重视城市创建工作，在全市范围内掀起了卫生城市、园林城市、环保模范城市创建热潮，经过多年不懈努力，省级卫生城市县城全覆盖，中心城区、神木、靖边、府谷等达到国家卫生城市标准；省级园林城市创建神木、府谷、定边、靖边、清涧、绥德通过验收，横山、米脂、子洲通过省级技术评估，中心城区和神木县城达到国家园林城市标准；省级环保模范城市创建，中心城区、神木、府谷通过了省级验收，定边、靖边、绥德、米脂、子洲通过了技术评估，中心城区达到国家验收标准。同时，加大投资力度，加快城区美食文化广场和停车场建设，启动了城区公共自行车系统建设，中心城区、神木、定边率先投入使用，为广大市民提供了方便、快捷、低碳、绿色的出行方式，城市环境有了改观，道路拥堵得到了缓减，城市已成为广大市民安居乐业的幸福家园。

二、我市城市规划、建设、管理工作中存在的主要问题

（一）城市规划方面存在的问题。

1、城市规划指导思想上重外延轻内涵，片面追求规模扩张。城市建设用地外延扩张迅速，不够集约。2010年以来，随着xx经济的飞速发展，城市用地范围不断扩张，严重超出法定规划确定的面积。xx中心城区“一城五区”的启动实施，使规划面积达到635平方公里，其中规划建设用地总面积约405平方公里，是2006年四版总体规划确定的96平方公里的4.2倍，规划明显失控；神木县城确立了“一主四卫”的发展格局，规划区面积达到171.3平方公里；靖边县城规划范围从350平方公里增加到745平方公里。城市框架的不断拉开，导致很多区域不能集中连片发展，建成区面积分散，中心区域土地空闲，人口聚集度不高，各区域主要功能雷同，城市内涵功能缺失，使基础设施建设跟不上城市扩张的步调，严重制约了城市的有序集约发展和挡层提升。

2、城市规划的前瞻性、公开性不够，公众参与机制匮乏。我市中心城区及各县城总体规划大多于2010年前编制完成，由于对经济社会发展进程估计不足，对城市公共服务需求认识短浅，规划理念较为保守，编制完成的规划也较为短视，跟不上发展的需要。同时，由于城市规划编制基本上局限于城市政府相关部门和聘请的外地规划设计院所专业人员，更多的做了书面文章，了解市民群众期盼不够、吸纳社会各界意见不全面，调查研究不深入，存在规划脱离实际的现象。城市规划意见征集和公众告知不够广泛，只停留在规划部门的网站公布、展馆宣传、会议报道等，公众的知晓率低，参与程度更低，对规划的社会效益、城市公共服务功能、生态环境的保护、地域特色文化的传承等大量关系公众利益问题的诉求，缺乏顺畅的表达机制和参与机制。

3、城市规划的权威意识不强，执行规划的主动性、自觉性、严肃性不足。城市规划作为城市建设的“纲领”，是城市建设管理的重要依据，城市的一切建设活动必须建立在城市规划之中。但是，我市规划委员会职能发挥不到位，主要领导参与规划论证、规划评审、规划审定的过程较少，规划“龙头”作用未能突显，引领作用未能发挥。在具体执行过程中，一些单位和个人的规划意识淡薄，由于受部分领导政绩观念，市民群众城市意识，建设主体利益取向等因素的影响，有时存在着主观意志左右城市规划，行政行为干扰城市规划，土地权属制约城市规划和种种牺牲城市规划解决社会矛盾的现象。一些项目存在不按规划办事、不按程序报建、批少建多、批低建高，随意调整用地性质和改变容积率的现象较为普遍，毁林推地、违法占地，有的甚至未批先建、乱搭乱占，对规划的实施和城市的形