一、农村牧区土地草原确权登记颁证工作进展情况

（一）基本草原划定及土地草原确权登记颁证工作进展

1、基本草原划定工作：全旗基本草原划定工作于2008年底全部完成，建立了较为完整的基本草原数据资料库。经划定，全旗基本草原面积1905.2万亩，其中重要放牧场1721.5万亩、人工草地32.6万亩、改良草地151.1万亩。

2、土地确权登记颁证工作：全旗土地应确权面积103.25万亩，应确权3.24万户、7.72万人，涉及73个嘎查村、551个社。截止目前，已完成外业测量面积103.25万亩，完成100%；公示面积103.25万亩，完成100%。签字确认农牧户3.11万户，完成95.98%；已签订土地承包合同3.11万份。数据已入库面积91.35万亩，完成88.48%。我旗土地确权工作于2014年9月，被自治区党委、政府确定为全区首批10个试点旗县之一。2017年4月已通过自治区初步验收，现由苏木镇嘎查村逐户逐地进行核对，准确无误的即可颁发土地承包经营权证。

3、草原确权登记颁证工作：全旗草牧场应确权面积2155.47万亩，应确权12378户、38898人。已确权面积为2066.8万亩，占应确权面积的95.89%，已确权户数12191户，占应确权户数的98.49%，人口为37212人，占应确权人口的95.67%。已录入农牧户信息的户数为11671户，占应确权户数的94.29%。相邻牧户签字确认数为11235户，占应确权户数的90.77%。牧户电子表格签订数为11235户，占应确权户数的90.77%。《杭锦旗草原承包合同书》签订的户数为11235户，占应确权户数的90.77%。我旗草原确权承包颁证试点工作，于2016年5月通过了自治区验收，目前，已颁发新《草原承包经营权证》10792本，发证率为87.2%。

（二）主要措施   

   1、扎实做好前期工作。一是加强组织领导，推动工作有序开展。旗委政府高度重视确权换证工作，先后下发《杭锦旗签订换发土地草牧场承包合同书和经营权证工作实施方案》《杭锦旗土地草牧场确权换证工作推进方案》《杭锦旗农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》《杭锦旗草原确权承包颁证试点工作实施方案》等指导性文件。成立以旗委书记任组长的全旗土地草牧场确权换证推进工作领导小组，领导小组下设5个工作组，从旗直部门抽调206名干部分赴各苏木乡镇协助开展工作。实行领导干部包片负责、工作人员驻村蹲点、分工明确、责任到人的工作机制。二是广泛发动群众，促进工作深入进行。通过发放资料、电视广播、报纸、深入基层举办动员大会、亲戚邻居电话通知等多种形式进行广泛宣传、动员，共向农牧民发放宣传材料3万余份，做到了家喻户晓，充分调动广大群众的积极性，使广大农牧民深刻认识到土地确权换证工作的重要性。三是规范工作程序，确保工作质量。严格按照入户调查、收集资料，打点定位、核准面积，签字确认、登记录入，电子绘图、归类建档，张榜公布、接受监督，签订合同、颁发新证六个步骤，抓住1998年二轮土地延包登记依据，对照公安户口薄、经营权证书或财政种粮补贴清册，核对二轮承包时参与承包集体土地人员信息资料，确保工作无遗漏，全覆盖。重点把好“三关”，严格“十项流程”推动工作落实，即：把好摸底关、测绘关、签字关“三关”， 严格准备前期资料、确定确权登记方案、入户权属调查、测量地块成图、公示审核、核实确认、建立登记簿、建立土地承包管理信息系统、核发承包经营权证书、资料归档“十项”流程。   

2、全力化解矛盾纠纷。一是明确责任，逐级调解。对于土地草原矛盾纠纷，先由嘎查村矛盾调处小组调处解决；解决不了的，报苏木镇矛盾调处小组进行调处解决；苏木镇解决不了的，报旗工作组进行调处解决。二是畅通渠道，依法仲裁。我旗于2012年6月份成立杭锦旗土地草牧场矛盾纠纷仲裁委员会办公室，设在农牧业局，聘任专业人员组成仲裁员库，专门负责土地草原矛盾纠纷仲裁工作。对多次调解未果、法院不予受理的矛盾纠纷依法进行调解仲裁，确保群众申诉渠道畅通。仲裁办成立至今，通过立案调解仲裁共解决矛盾纠纷342起。三是部门联动，集中化解。按照“尊重历史、正视现实”的原则，规定苏木镇（管委会）之间的界线纠纷和矛盾，由民政部门牵头，嘎查村之间的界线纠纷和矛盾由国土部门负责牵头，社与社之间、户与户之间的界线纠纷矛盾，由嘎查（村）“矛盾调处小组”按照二轮草牧场划分到户时的实际情况进行调解。林草冲突问题，由林业部门将发放林权证及领取林业补贴的地块坐标提供给确权办，由确权办从草原图里抠除，其它地块确权为草原。确权换证工作开展以来，全旗共排查出土地草牧场矛盾纠纷1686起，化解率达到98%以上。四是领导包案兜底。按照“先易后难，分步实施”的原则，对于攻坚阶段出现的突出矛盾，按照“一个问题、一名县级领导、一个工作组、一套方案、一包到底”的要求，组织各方力量，限期解决。

3、切实保障业务支撑。一是加强技术支撑。通过公开招投标聘用测绘公司，开展外业测绘，开发制作专门系统软件，为苏木镇、嘎查村配备了笔记本电脑、gps、打印机等设备，为工作人员配备统一的测量用具，并在此基础上，研究制订科学的测绘方法，实现外业测量和内业处理双管齐下，确保确权地块数据信息真实准确。二是建立健全档案。自2016年5月份开始，邀请旗档案管理部门技术人员对各苏木镇（管委会）确权工作信息采集和录入、档案整理、装订进行了专项指导和检查，确权工作所有文件和资料都采用旗、乡、村三级保存的方式进行管理。旗级档案资料除由农牧业局保存管理外，在旗档案局备份保存。三是做好数据库和管理信息平台建设。我旗土地确权数据库建设基本完成，达到了可存、可查、可用的建设目标，具备了浏览、查阅、数据转换的功能，基本达到了国家和自治区的相关要求。

4、持续强化督查调度。旗委政府加强对苏木乡镇确权工作的组织协调和督促力度，制定确权工作时间表，明确责任。对工作中出现的问题，旗委政府主要领导及时组织召开会议研究解决，对共性问题明确处置原则，对个性问题有针对性地制定解决措施。对工作进展缓慢的苏木镇，针对主要问题进行重点督查，严格实行责任追究制度。2013年以来，旗委政府共召开40余次会议专题研究确权换证工作。
    （三）存在问题

1、土地草原矛盾纠纷较多。由于历史遗留、撤乡并镇等原因导致乡、村、社土地界线不清，矛盾纠纷难以解决，影响确权进度。目前全旗尚有矛盾纠纷160余起，这些矛盾纠纷情况复杂、缘由众多、牵扯面广、一时难以解决。如：独贵塔拉镇、塔然高勒管委会多个嘎查村民政交界和国土交界与实际gps打点存在差距问题，独贵塔拉镇沙日召嘎查和道图嘎查12万亩亿利锁边林问题，吉日嘎朗图镇黄介豪嘎查53.67万亩草牧场联户承包经营问题等诸多“老大难”问题，经多个部门多次协调无果，农牧民不认可、不签字。

2、林草矛盾确权定性难。草原和林地交叉存在，草原证和林权证并存。宜林地、公益林项目大部分在已经承包到户的草原上划定并发放林权证，使产权明确的草原产生了林草矛盾，且林地和草场界限不清，位置不明，实地与地图不符，林业部门又无法向确权办提供准确的林地图斑坐标，使草原确权无法成图。

3、外出农牧民返乡要地，隐患较大。随着粮食价格的上涨，以及粮食直补的发放到位，土地承包可以获得较大收益，因此许多以前撂荒弃耕的土地现在又有人要求耕种。一些自行将土地进行流转的外出务工农牧民也纷纷将土地收回，而一些在二轮土地承包中没有分到土地的农牧民，也都开始要地。加上乡村建设、招商引资等征地面积的增加，导致土地资源紧张。农民之间为争夺土地承包权、确定承包土地的界址等问题上经常会发生纠纷，使土地承包纠纷再度突出。

4、工作经费不足。开展土地草原确权承包颁证工作耗费了大量的人力、物力、财力。以每亩耕地25元、每亩草原0.4元计算，我旗共需经费3987.188万元。但中央及自治区下达我旗土地确权资金基数为88.58万亩，我旗实际已完成外业测绘面积达到125万亩，实际确权面积103.25万亩，存在36万亩土地确权资金缺口问题，草原确权经费共拨付367万元，尚有495万元未到位。

二、农牧业经济“三区”发展规划实施情况

（一）“三区”发展规划基本情况

2007年，围绕以水定发展的思路，按照《鄂尔多斯市农牧业经济“三区”发展规划》（鄂府发〔2007〕49号），根据全旗生态环境和农牧业资源的承载能力以及发展潜力制定了《杭锦旗农牧业经济三区发展规划》，我旗将农村牧区划分为优化开发区、限制开发区和禁止开发区三类功能区域，其中优化开发区面积1798.68平方公里，占全旗总面积的10％，涉及4个镇，30个行政嘎查村，4.66万农村牧区人口；限制开发区面积4923.77平方公里，占全旗总面积的26％，涉及1个镇、1个苏木、1个管委会，20个行政嘎查村，2.74万农村牧区人口；禁止开发区面积12161.24平方公里，占全旗总面积的64％，涉及5个镇、1个苏木、1个管委会，27个行政嘎查村（1个部分），4.5万农村牧区户籍人口。

（二）“三区”发展规划运行情况

1、优化开发区：围绕“水、田、林、路、机”五配套和农业生产经营“五统一”要求，集中捆绑土地整理、农业综合开发及扶贫开发建设资金，建设沿黄现代农牧业基地。目前，该区域建成标准化养殖园区10个、现代化养殖示范场15个、现代渔业园区9个、高标准棚圈12万平方米；建设现代农牧业产业园区5个；培育发展旗级以上农牧业产业化重点龙头企业55 家、建立规范农牧民专业合作组织342家；建设高标准农田67万亩，初步改造盐碱化土地20万亩，节水灌溉面积率达到70%，农机综合作业水平达到75%；引进赛诺羊业公司，建成了自治区西部最大的肉羊繁育基地。

2、限制开发区：在牧区坚持走集约发展的路子，以生态保护与建设为基础，以现代草原畜牧业示范户建设为重点，发展壮大杭锦旗白绒山羊养殖业。在半农半牧区，加快产业转型步伐，减少牲畜饲养量，发展生猪、禽类养殖，减少牲畜饲养量，

减轻草牧场生态压力。目前，该区耕地面积达40万亩，建成饲草料地26万亩、围封草原132万亩,种植多年生牧草6.5万亩,紫花苜蓿5.2万亩，绒山羊饲养量达100万只、生猪4.8万头、肉牛3万只、禽类6万只，牲畜改良率达到90%以上。已培育草原畜牧业示范户246户。生猪产业培育发展成为带动农牧民脱贫致富当家产业。绿美公司“西草地”甘草猪肉，已畅销北京、呼和浩特、包头等地。

3、禁止开发区：坚持以保护生态环境和改善农牧民生产生活条件为目标，因地制宜，稳步推进人口转移政策。已搬迁安置转移农牧民3723户、9188人，建成生态自然恢复区6545平方公里。按照“禁牧不禁养”的思路，鼓励农牧民散养牛、马、骆驼等大畜，同时积极发展旅游观光，不仅草原生态明显改善，而且散养大畜数量逐年增多，实现了生态与经济效益的双赢。近年来结合美丽乡村建设，对未搬迁地区加大产业发展和产业结构调整力度，因地制宜发展设施养殖业。库布其沙漠野生牛“吉尔利阁”品牌牛肉远销北上广地区，“塔拉沟”羊肉获农业部地理标志认定和自治区著名商标。

通过“三区”发展规划的贯彻落实，我旗农牧业经济呈现持续向好的发展态势。2018年，全旗粮食产量达7亿斤，实现“五连丰”，牧业年度牲畜头数稳定在200万头只，实现“五连稳”， 农村牧区人均可支配收入达到16600元，较2007年提高10605元。

（四）存在问题及建议

1、禁止开发区生态移民补贴问题。按照“城乡统筹、集约发展”的战略部署，我旗先试先行，于2006年提前全市一年对我旗禁止开发区内人居条件差、农牧民生产生活水平较低的巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查（部分）、呼和木独镇巴音温都尔嘎查（部分）实施了生态移民。2007年，全市生态移民启动。我旗考虑到转移农牧民长期从事单纯的放牧工作，在短时期内很难实现稳定就业，且我旗二、三产业当时刚刚起步，吸纳转移劳动力能力有限等多方面因素，按照二轮土地承包的相关要求，与转移农牧民将搬迁合同签至2028年，且每五年续签一次合同。我旗自实施生态移民工程以来，由于旗财政困难等因素，生态移民项目所需资金全部来源于市级财政资金。就我旗目前的财政情况来看，若市级财政按照《鄂尔多斯市人民政府2013年第6次常务会议纪要》会议精神，生活补贴发放年限在满5年的基础上延长3年，则以后每个年度5500万元的生活补贴资金我旗财政根本无力承担，造成生活补贴资金缺口严重。建议市政府考虑到我旗禁止开发区的实际情况，加大对我旗资金扶持力度。

2、农村牧区“三区”发展规划需重新调整修编。有些条件较好的地方被划为禁止开发区或限制开发区。禁止开发区内未实施生态移民工程区域草牧场退化、沙化严重，发展农牧业条件恶劣，医疗卫生、教育文化发展滞后，水、电、路等项目配套跟不上，给当地农牧民的生产、生活带来诸多的不便。加之近年来由于资金等多方面原因，该地区近期很难实现转移搬迁，需重新调整区域范围，加大招商引资力度，引进项目，加快该区域发展，千方百计增加农牧民收入。在优化开发区和限制开发区也存在基础设施建设落后的现象，特别是电力设施建设和电力供应比较滞后。