内容摘要：治安调解作为社会治安综合治理的重要手段，在保障当事人权利和维护治安秩序中发挥着重要的作用。但在当前我国建立和谐社会背景下却产生了许多新的变化，为了促进社会治安综合治理工作的有效开展，实现治安法律法规所确立的价值目标，建立和谐的社会治安秩序，我们必须重新认真地审视治安调解的现实意义。　　

关键字词： 和谐社会   治安调解   公安执法  调解功能　　

为了顺应我国建立和谐社会的实际需要，　2005年12月27日　公安部发布的《公安机关办理伤害案件规定》（以下简称《规定》）第四章第二十九条规定：“根据《中华人民共和国刑法》第十三条及《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条第一项规定，对故意伤害他人致轻伤，情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的，以及被害人伤情达不到轻伤的，应当依法予以治安管理处罚”。随后2007年12月11公安部制定了《公安机关治安调解工作规范》（以下简称《规范》），首先明确提出了《规范》施行的目的：“为进一步规范公安机关治安调解工作，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，化解社会矛盾，促进社会稳定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》等规定，制定本规范”[1]；同时也规范了治安调解的定义和内容：“本规范所称治安调解，是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关的主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件做出处理的活动。”[2]。基于此，我们作为在公安战线上工作并处于治安调解工作最前沿的治安民警很有必要认真地学习并思考《规定》、《规范》中所包含的内涵，明确《规定》、《规范》制定的真正目的，以期在和谐社会的构建中发挥我们的最大作用。　　

一、建立和谐社会对公安执法工作的要求　　

（一）和谐理念的提出及意义　　

“构建社会主义和谐社会”概念的首次完整提出，是十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》将其正式列为中国共产党全面提高执政能力的五大能力之一。　2006年10月11日　中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议全面分析了当前形势和任务，研究了构建社会主义和谐社会的若干重大问题，作出了在我国构建社会主义和谐社会的伟大决策，提出了“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”这一重要论断，使得我们在这个重大而又基本的理论问题上，又有了新的突破和新的认识。这一认识，既符合马克思主义关于未来社会的科学设想，又符合中国社会主义发展的客观实际。从理论上讲，社会和谐不仅是人类追求的理想境界，而且是科学社会主义对未来社会构想的美好图景。在东西方大量的思想文献中，已经以无可辩驳的事实证明了社会和谐是人类追求的理想境界。从社会主义发展史来看，在空想社会主义那里已经把建立和谐社会作为理想社会的社会模式。比如，傅立叶把他设计的理想社会制度叫做“和谐制度”；欧文把他在美国实验的共产主义公社称作“新和谐公社”；维特林的著作题目就是《和谐与自由的保证》；马克思、恩格斯认为：只有到了“消灭阶级对立”的共产主义社会，人类才能实现真正的社会和谐。也就是说，我们要建立的和谐社会要求更高，是科学社会主义性质的和谐社会。由此决定了我们为共产主义理想而奋斗，在某种意义上，就是在为争取社会和谐而奋斗。从客观实际讲，今天我们建立和建设社会主义，就是为实现未来的和谐社会而奋斗的现实表现。改革开放以来，我们一直在经历着对社会主义的再认识，中国特色社会主义的发展，越来越需要推进社会和谐。从社会和谐的角度来再认识我们正在建设的中国特色社会主义，深化了对中国特色社会主义科学内涵的认识，可以进一步理清我们以往在社会主义问题上发生的诸如以阶级斗争为纲等一系列重大错误，从而全面推进中国特色社会主义的发展[3]。　　

（二）建立和谐社会对公安执法工作的要求　　

    1、牢固树立以执法为民为核心的执法观念，打牢公安机关及其人民警察依法履行职责的思想基础。执法为民是“三个代表”重要思想在公安执法工作中的具体体现，是公安机关执法思想的核心。公安机关的性质和任务决定了各项公安工作需要同广大人民群众打交道，公安工作时刻关系着广大群众的切身利益。没有执法为民的思想基础，公安机关及其人民警察在履行职责中就不能摆正自身位置，就难以坚持依法办事，随之而来的就是无法获得广大人民群众对公安工作的支持，公安工作就会失去群众基础。在当前公安执法实际中，仍然存在着不符合群众利益的问题，这就要求公安机关树立以民为本、执法为民的执法理念，在全部工作中时刻以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点，把打击犯罪与保护人权有机结合起来、追求效率与实现公正有机结合起来、执法形式与执法目的有机结合起来。惟有如此，公安机关及其人民警察才能依法履行法律所赋予的职责和权力。　　

2、以严格、公正、文明执法为根本要求，强化公安机关及其人民警察依法履行职责的自觉性。公安机关依法履行职责的过程，就是公安机关执行国家法律的过程。依法履行职责，是法律赋予公安机关的义务。对属于公安机关法定职责范围的事情，必须依法受理办理，不能敷衍塞责、推诿不作为。公安机关办理各类刑事、行政案件，必须严格依照法定的程序，根据法律规定的实体作出判断和决定，不能滥用权力、随意执法。行使公安行政管理职权，必须在法律规定的职权范围内，依据法律规定的条件和程序进行，不能越权行政、故意刁难。公安机关的执法行为，除法律规定不能公开的外，必须公开进行，不仅要结果公开，还要做到过程公开。只要公安机关的执法行为严格依照法律规定进行，执法过程中尊重和保护广大群众的合法权益，执法结果客观公正，群众就会尊重公安机关的执法行为，拥护和支持公安机关的执法活动，公安机关执法工作才能走上不断发展的良性轨道。　　

二、治安调解的历史沿革及价值　　

（一）基层公安机关治安调解的现状　　

从基层公安机关调解的法律依据、性质和特点分析，公安机关主持的调解应当比人民调解委员会主持的调解范围窄狭，比法院主持的调解效力弱小。据此分析，基层公安机关调解的数量及广度应该相对较少。但理论上的预想和现实中的状况却有很大的差距。当前基层公安机关调解的实际状况与制度设计及理论构想可谓是天壤之别。主要表现在：　　

1、公安机关主持的治安调解数量巨大。当前，公安机关执法面临的社会环境、执法环境己经发生了翻天覆地的变化。公安机关处在执法的最前沿，面临着社会矛盾的直接压力。除每年接报的刑事、治安类案件呈上升趋势外，各类纠纷矛盾也十分突出，公安机关实际调解处理的治安案件及纠纷也越来越多。　　

2、基层公安机关调解的范围宽泛。严格来讲，公安机关调解的范围仅限于治安案件，而且是已经查明的因民间纠纷引起的情节轻微的治安案件。从调解的内容上看与人民调解以及法院调解有着明显的区别，普通民间纠纷的调解应由人民调解委员会完成，如果民事纠纷都找民警调解，公安机关则难以避免逾越权限、执法不规范等问题。然而由于公安机关执法地位的历史沿革和现实国情的特点，老百姓习惯于有困难找警察，遇到事情到公安机关评评理，许多民事纠纷也由公安机关受理，现实中公安机关承担了大量的纠纷调解工作。公安机关承担的调解任务广泛，已不仅限于法律、法规明确的内容，表现出面广量多的特点。上世纪90年代以来，公安部门推行“　110”　接报警制度，承诺“有警必接，有求必应，有难必帮，有险必救”的“四有四必”原则，“有困难找警察”的宣传口号深入人心，在这一指导思想的影响之下，承担接处警任务的基层公安机关工作量与日俱增，各类社会矛盾汇集到公安机关等待解决。　　

特别是随着商品经济的深化，城市化进程的加快，带有乡土气息的人民调解工作弱化了，尤其是城市中流动人口的大量涌入，传统的熟人社会逐渐解体，拉家常、促膝谈心式的人民调解形式逐步淡出了历史舞台。从统计数量来看，人民调解近年来呈明显下降趋势，甚至处于“半瘫痪状态”。[4]同时，人民法院受理诉讼有一定的门槛，调解在法院工作中所占的比例近年来也有所下降[5]。因此在实际工作中，公安机关除承担了行政调解外，还部分担当了法院调解和人民调解的职能。　　

3、基层公安机关调解在执行中随意性较大。一般地，适用治安调解处理的治安案件，都是比较轻微的违反治安管理的行为。但是，不能片面地理解和适用治安调解的原则，以为凡是因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物的行为，只要符合情节轻微的条件，一律适用治安调解[6]。公安机关在主持调解过程中，往往为了结案的需要，常常主动将调解的范围扩大化，有的民警迫于工作压力，事无大小，不管合适不合适，先调解再说，以免当事人不停来找“麻烦”。比较突出的是有的治安案件，双方当事人陈述不一致，案件基本情况尚未查清，为尽快结案，民警也拉当事人双方“和稀泥”，甚至使用执法权威，强拉硬套，威逼利诱，匆忙调解了事，这一现象在具体操作中广泛存在。　　

4、基层公安机关调解存在法律困境。不能否认，在调解处理各类社会纠纷中，公安机关发挥了重要的作用，同时也面临着许多困境。公安机关调解所依据的法律、法规可操作性差，与现实社会状况不相适应。在实际操作中，各地执行标准差别较大，执法的随意性大。公安机关调解是行政机关对当事人双方进行的调处，以当事人自愿为基础，不具有“公定力”，不产生强制执行的效力，即使当事人超过一定期间不履行协议，也不产生强制执行的法律后果，是不可诉的行政行为[7]。正是因为这一特征，实际操作中，公安机关往往更倾向于规避行政诉讼，大量使用调解解决一些治安案件。有时甚至动用警察权威压服当事人，这种调解就很难讲是当事人意思自治的真实反映。　　

（二）治安调解之于建立和谐社会的价值　　

 1、有利于进一步融洽基层民警同人民群众的关系，构建和谐社会。在公安机关查处的治安案件中，因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物的案件所占比例最大。首先，对这两类案件公安机关从调解入手，通过耐心的教育、劝说、疏导，缓和当事人的偏激情绪，合理地解开产生纠纷的症结，做到合情合理，以情动人，以理服人，从而消除产生纠纷的原因，妥善、有效地平息纠纷，避免民间积怨累加，冲突升级，有利于维护社会的安定团结，有利于构建和谐社会。其次，通过做耐心细致、全面具体的调解工作，可以培养基层民警踏实认真、尽职尽责的工作作风，树立基层民警良好的社会形象，发扬人民警察为人民的精神。最后，对情节较轻的违反治安管理行为，由公安民警依法教育处理而不简单地给予治安管理处罚，也能减少当事人对公安机关的对立情绪，促进构建和谐的警民关系。能进一步建立基层民警与当事人之间的情感，增强人民群众对基层民警的信任感，树立基层民警公正执法的形象，建立人民群众同基层民警密切融洽、协调信赖的鱼水关系。　　

2、有利于及时解决治安管理过程中的民事纠纷，化解社会矛盾。治安调解是以公安机关治安行政管理的存在为前提，基层民警在行使治安行政管理职权过程中，对于发生的属于治安调解范围内的纠纷，一并进行调解，可以使纠纷及时得到解决。当事人之