完善地税系统惩治与预防腐败体系的思考　　

  曾和源　　

建立健全教育、制度、监督并重的惩治与预防腐败体系,是在社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的新要求，是加大从源头上防止腐败的根本举措。近年地税系统出现的一些严重违法违纪现象，表明地税系统反腐败工作形势还较为严峻，相关工作机制和体系不能完全适应新形势、新任务的需要。因而，适应税收改革和地税事业发展的需要，与时俱进,采取切实有效的措施，不断完善地税系统惩治与预防腐败体系，增强反腐败工作的实效,成为当前和今后一个时期地税系统各级领导班子的一项重要课题。笔者在调研的基础上，试就这一问题，谈一些粗浅的看法。　　

一、 当前地税系统惩治与预防腐败体系存在主要问题　　

近年各级地税机关党风廉政建设和反腐败工作坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防的方针，按照反腐败三项工作格局的要求，结合实际，在宣传教育、制度建设、查办案件、加强监督和完善机制等方面，不断取得新进展、新突破，有力地遏制了各种违法违纪和腐败行为。从总体上看，地税队伍形象是比较好的，受到群众的普遍好评，是一支能担当地税事业发展重任的队伍，反腐败工作机制和体系基本适应了党风廉政建设和地税事业发展的需要。同时，我们也应透过近年地税系统队伍建设存在的突出问题和发生在地税系统的严重违法违纪案件，清醒地看到在反腐败工作体系上存在的缺陷：　　

（一）尚未形成反腐倡廉“大宣教”的格局,地税廉政文化建设的基础较为薄弱。有的基层单位未将党风廉政宣传教育作为反腐倡廉的一项基础性工作，列入税收工作和党风廉政建设的总体规划，进行统一部署和长远安排，反腐倡廉宣教渠道不宽，合力不强，声势不大，氛围不浓，工作缺乏创新，渗透力和辐射力较弱；一些领导干部廉政文化意识淡薄，廉政文化建设未列入议事日程，具有地税部门特征的廉政文化建设体系尚未形成；有的单位在工作方法上“重查案治标、轻宣传教育”，或“重一时声势轻长远效果”，工作时断时续、时冷时热，党风廉政教育工作活力不足，成效低下。　　

 （二）制度体系对税收执法权和行政管理权（以下简称“两权”）运行的制约力度不足。一是对“两权”进行科学配置缺乏制度保证，权力结构不合理。有的基层单位税收执法权配置不当，征管权力过于集中，征管各环节在权力上相互制衡难以实现；有的领导班子的成员工作分工不符合对行政管理权制约的要求，人财物的管理权、决策权、审批权集中在一、二人手中。二是征管违章处罚等自由裁量权行使的具体标准和办法,目前还未以法规形式加以规范,对自由裁量权制约存在“断层”和“盲区”。三是个别单位行政决策的规章制度不健全，决策程序不规范。四是与行使“两权”相匹配的责任追究机制不完善，权责不统一、不对称。　　

（三）“两权”运行动态监督体系不健全。其一，从行使“两权”的透明机制看，由于条件的限制，目前办税公开的办法，还无法保证纳税人对地税机关税收执法的合法性、公平性、公正性进行适时和全面的监督；许多单位内部政务公开透明度不高，有“雾里看花”之感，干部、职工对政务决策不便监督。其二，从行使“两权”的动态监督机制看，全系统普遍存在事前、事中监督的渠道不广、质量不高,查办违法违纪案件力度不够等问题，监督在“防腐”上的功能未能充分发挥出来。其三，从行使“两权”的廉政评价、考察机制看，还没有从制度的层面上保证群众广泛、充分地参与对领导干部廉政状况的考察、考核和评价，组织考廉和群众评廉相结合的机制有待完善。　　

（四）以“惩”促“防”存在机制缺失。有的单位在查处违法违纪的目标取向上，没有把办案与推进防范体系建设结合起来，案件查处、教育警示、整改防范、制约监督等环节未形成一个有机整体，以惩促防的综合效益不高。　　

二、 惩治与预防腐败体系缺陷原因分析　　

惩治与预防腐败体系是一个复杂的系统工程,从广义上(社会学)说,涉及到思想、政治、经济、社会、文化等各个领域；从狭义上（具体的政府部门）说，涉及思想观念和权力的结构、制约、监督等体系，以及反腐败工作机制等层面。因而，影响地税机关惩防腐败体系完备程度的因素是复杂的，笔者不作一一剖析，以下仅从狭义的范畴，就导致地税系统惩防腐败体系缺陷的若干层面加以分析。　　

（一）思想观念层面——对构建惩防腐败体系存在理念与认识误区。一是少数地税系统的领导和纪检监察干部把惩防腐败体系肤浅地视为反腐败工作方式方法的简单组合，没有从系统性、完整性、全局性的高度认识教育、制度、监督并重的惩防腐败体系的内涵，导致思想上对体系建设重视不够，工作中顾此失彼，综合效应不强。二是一些基层领导干部地税廉政文化观念淡薄，忽视地税廉政文化建设，廉政教育缺乏“大文化”支撑，难以形成廉政“大宣教”的环境，导致反腐倡廉教育的影响力、渗透力、震撼力不足。三是一些领导习惯用老眼光观察新事物，用老办法解决新问题。在构建惩防腐败体系上，或思想观念落后于新形势、新任务的要求，或脱离税收改革和队伍建设的实际，势必影响惩防腐败体系建设。　　

（二）权力制约层面——制度体系不完善，影响“以权制权”功效的发挥。首先，我国尚未制定《行政程序法》，无法用法律来规范各级政府部门行政程序，因而在行政决策时因人因事而人为变通程序易如反掌，导致决策权被滥用。一些基层单位在行政决策时变通方式和程序，搞“上有政策，下有对策”，与现行行政程序法律效力欠缺直接相关。其次，当前税收信息化水平离征管查专业化分工的需求还有不小的差距，基层税收执法权的配置还不能与网络化的征管流程和规范的岗位职责相衔接，税收执法的各个环节和标准，无法以某种模式固定在计算机程序之中，形成以网络为依托的税收执法权配置的制度体系。再次,征管查分离的机制虽有利于形成税收执法权在征管基础环节相互制约、相互牵制的格局，但从局部看，这种分离不可避免地带来征管查之间，以及征管查各系列内部脱离、脱节的问题，彼此间不能形成较强的横向制约力；而且，征、管、查分工较细、环节较多，形成了流水线式的工作链条，要对各环节的地税人员是否公正执法、廉洁奉公，进行普遍性考察和准确认定难度大。　　

（三）权力监督层面——对行使权力进行动态监督的方式和机制不适应。一方面，“两权”行使的主体与实施监督的主体在各自履行职责过程中，存在时间和空间的跨度，彼此间有一定的相对分离性。因而，从客观上看，对“两权”行使进行事后的监督较为便捷，而实施事前和事中同步监督较难。一些单位习惯于用传统的方式方法开展事后监督，对动态性监督却存在畏难情绪，不敢大胆进行事中监督；也有的单位落实党内外各项监督制度不到位，监督手段和方式缺乏创新，影响监督实效。还有少数基层领导自觉接受监督的意识淡薄，甚至有的还想方设法规避监督，导致干部、职工和纪检监察部门对这些领导 “不便监督”或“不敢监督”。另一方面，税收执法牵涉面广、环节多，在当前信息化和法制化水平不高的情况下，不论是纪检监察部门，还是征管、法规部门，要对税收执法进行动态性监督都有很大局限性；而且，税收征管自由裁量权行使的具体标准不明确，对其进行监督时大多只能偏重其程序性、合法性方面，而进行公平性、合理性监督则难以到位。此外，从行政管理权监督看，上级对基层单位人、财、物管理的监督，普遍采取传统的“上对下”定期检查纵向监督方