【摘要】随着**市人口增加、经济发展和城市化进程加速，社会对水资源的需求量急剧上升，其供求矛盾日益尖锐。同时，水污染、地下水超采、用水浪费现象突出、管理不善、水工业基础设施薄弱等问题也变得越来越严重。在特定条件下，对**市水务发展面临的困难进行探讨，才能指导本地区的实际工作。本文从国内水务改革的实践出发，借鉴成功的管理模式，依据**市本地水务发展实际情况，以探讨科学合理的水务管理模式为目标，对**市现行水务管理体制进行了全面分析，提出了可行性方案，努力探索一种“官督官民合办”的市场经济体制，以“官督”来保证城市水务的公益性，以“官民合办”来提高城市水务的效率，从而彻底改变**市水务事业的现状，解决发展中面临的问题。　　

【关键词】城市水业；管理模式；改革　　

目  录　　

绪  论 1　　

一、城市水务行业概述 1　　

（一）城市水务的概念 1　　

（二）城市水务主要经济特性 2　　

二、我国城市水务发展现状 4　　

（一）我国城市水务事业的发展现状 4　　

（二）我国城市水务发展取得的成就 8　　

三、我国城市水务事业发展存在的问题 9　　

四、推进**市水务事业发展的思考 13　　

（一）**市概况 13　　

（二）**市水务事业发展的现状 13　　

（三）**市水务发展存在的问题 15　　

（四）推进**市水务事业发展的原则 17　　

（五）推进**市水务事业发展的建议 18　　

【参考文献】 23　　

致  辞 24

众所周知，水是生命之源，是人类社会赖以生存和发展的不可替代资源。随着人类对水资源需求的不断增加，可供人类直接使用的水资源却在不断的减少，与19世纪相比，20世纪世界人口增加了2倍，而人类用水却增加了5倍。在过去10年中，全球的水销量已经上升到500亿美元，而且每年以15%左右的速度增长。　　

当前，**市正处于经济结构转型和社会转型的关键时期。随着**市经济的发展、人口集聚、基础设施日趋完善，对水资源的需求进一步增加，对水设施的投资进一步加大，对水质量的要求进一步提高，但**市水务行业发展现状并不令人乐观，面临严峻的形势。如何扩大融资规模，提高水资源的有效利用率，推进水资源的可持续开发和保护等问题已经成为**市面对的紧迫问题。　　

众所周知，水是人类社会赖以生存和发展的不可替代资源。水资源是基础自然资源，同时又是战略性经济资源，是一个国家综合国力的有机组成部分。近几年，我国城市水务行业的发展情况受到了全社会的关注。　　

城市水务是维系经济、社会可持续发展以及协调生产、生活、生态三者之间合理关系的重要保障，是加快城市化进程整体规划体系中的重要组成部分。城市水务产业是指将江河、水库等地表水资源或从地下资源抽取的原水输送到自来水加工厂，加入制水原材料后，经过多道加工工艺，处理消除各种污染物，制成成品水，然后通过自来水输送管道网络系统，把自来水分销给企事业、行政单位和居民消费者的产业。各类消费者使用后的污水又流入下水道排污系统，再汇集到污水处理厂，进行处理后流入江河湖海或重复使用，以提高水资源的利用率。　　

城市水务行业具有比较显著的经济特性，这些经济特性主要源自水的自然性、资源属性、社会属性、环境属性等各个方面，具体表现在以下几个方面:　　

1、自然垄断性　　

水务行业有很强的自然垄断性质，其成因一方面是由于政策壁垒阻止其它企业进入造成的;另一方面也是因为这一行业具有规模经济的特点。自来水水厂和供排水系统等固定网络系统的建设，首先最重要的目的就是要满足城市的发展要求;通常认为对这种系统进行重复建设是不符合经济效率原则的，因而只有一家或数量很少的企业进行经营。城市规划体系的约束、不可能无限扩大规模的自身特点，使得一个给水业或污水处理厂的服务也限制在一定的区域范围之内;从而形成了很强的区域性垄断。　　

2、资本高度密集　　

自来水厂、供排水管网、污水处理厂是水务行业产业链中最关键的环节，也都是重要的市政基础设施。基础设施最重要的特点就是投资建设需要强有力的资金支持，水务行业因此成为资本高度密集的行业。水务行业的自来水管网和排水管网系统等固定资产具有很长的生命周期，水处理设施的使用年限至少20年，输配水管线管网的年限一般都是50年，甚至更长。因此水务资产专用性很强，其固定资产投资一旦形成，就很难被用于其它用途，残值较低，这就形成了巨额的沉没成本。　　

3、不可替代性　　

水务行业给消费用户提供的产品和服务缺少替代性。一方面因为水属于稀缺性资源，水的资源功能在经济上相对而言是不可替代的;另一方面，这种产品和服务是工业生产和居民生活的必需品，消费用户的需求价格弹性较低。这两种因素使得水务企业不用担心替代产品或服务的竟争，从而能够在边际成本以上定价而不会导致利润的减少，收益也会相对稳定。　　

4、一定程度上的“公益性”　　

水务行业中除了能够进行计量的那部分产品和服务之外，常常具有使用的“非排它性”和“非竞争性”的特征，水务行业提供的产品因而具有一定的公共属性，从基础设施建设的目的出发，供排水设施的建设和经营必须同时兼顾经济效益和社会效益，后者则直接包含了公众利益。其次，从公共健康和人道主义的角度出发，政府必须保证低收入人群也能够享受到安全和洁净的饮用水及污水处理服务。　　

5、政府和社会舆论干预性　　

由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的利益诉求不同，政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响了企业的自主经营权。表现在水价上尤为明显，政府对自来水调价往往是慎而又慎，认为水价事关千家万户，事关社会稳定，而背离市场规律，牺牲企业利益，且各城市水价基本上都是政府、供水企业、老百姓讨价还价、互相妥协的结果，缺乏真正意义上的科学分析，最终使补偿成本、合理收益、节约用水、公共负担的定价原则难以真正体现。　　

改革开放以来，伴随经济的高速发展，全国的水务发展环境有着较大的变化。　　

我国城市水务行业的发展在管理体制、政策法律环境等方面正趋于合理化、规范化，人民群众对城市水务的满意度逐步提高。　　

1、管理体制方面　　

建国以来，我国实行的是高度集中的计划经济体制，政府利用行政手段调配各种资源，城市水务事业也不例外。在这样的经济体制下，水务企业不是独立的市场主体，在很大程度上只是政府部门的附属和部分投资行为的执行者，不承担任何经济责任。政府则垄断城市水务事业的经营，包办城市水务的规划、投资、建设、生产和管理等所有的环节，其运行轨迹可简单地描述为：由政府决定建设具体的项目，通过财政拨款方式给予投资，由城建部门安排设计和施工，建成后由城市水务主管部门任命厂长（经理）和安排产、供、销，由政府对水务企业的生产成本进行补贴。需要上新的项目时，再由政府重新安排，开始新的一轮循环。在这种传统的计划经济模式下，我国城市水务事业的发展缓慢。作为投资主体的政府，不仅承担着基础设施的投资，而且承担着对直接生产部门的投资。集权体制下对经济增长的内在冲动，必然使我国各级政府选择将有限的资金投入直接生产部门，而“吝于”分配给投资几无回报，投资期限长、投资额巨大的城市水务设施。因此，在这一时期，我国城市水务基础设施发展滞后。　　

改革开放以来，我国经济体制逐渐向市场经济转变。政府迫于财政资金的压力和对城市水务设施投资的巨大需求，开始了水务改革。改革的过程可以分为三个阶段，即八十年代末期以获得政府间贷款或国际金融组织贷款为代表的纯招商引资阶段；九十年代中期以合作经营并且保证固定回报的形式吸引外商投资城市水务事业的阶段；九十年代后期城市水务事业以大量的bot（建设-运营-移交）方式为代表的第三阶段探索。同时，我国各地政府从20世纪90年代初开始，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为中心对传统的国有水务企业进行改造，一个显著标志是企业名称由“自来水公司”更改为“自来水(集团)有限公司”。据不完全统计，约有90%以上省会城市和60%以上大中城市的供水企业已经进行了这种改革。　　

自2000年起，我国各地政府又在国家计委《城市水价改革方案》的指导下，逐渐建立和推行市场化的水价体系。总体来说，我国各地政府对城市水务事业的改革取得了较好的效果，缓解了各地政府的财政压力，促进了我国城市水务事业的发展。通过逐步放开市场准入，目前我国形成了政府投资为主，外资和民营资本少量参与的市场格局；通过公司制改造，我国国有水务企业政企不分的问题得到了初步改变；通过水价改革，我国城市水务事业的营利性进一步增强。这些措施的实施，初步改变了我国城市水务事业传统的计划经济机制，为更进一步的市场化改革打下了基础。　　

2、政策和法律环境方面　　

改革开放以前，我国实行的是传统的计划经济体制。在这样的经济体制下，政府是城市水务事业的唯一合法主体。改革开放以后，考虑到城市水务事业固有的公益性和自然垄断性质，我国政府一直将其列为必须由政府控制的行业，通过投资审批制度严格限制其他资本的进入，甚至在1998年我国政府修订的《外商投资产业指导目录》中，也把城市水务排除在允许外商投资的基础设施领域以外。近年来，随着对市场经济体制认识的深化，在研究一些试点地区改革经验的基础上，我国逐步开始对非公有资本开放城市水务事业。2002年12月，建设部发布了《关于加快城市公用行业市场化进程的意见》，以正式文件的形式确定了允许外资和民间资本同时进入，公平竞争供水、供气和公交等城市公用设施项目。2003年10月，中共十六届三中全会《决定》指出：要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。可以说，我国城市水务市场主体多元化的政策障碍正在逐步消除。　　

3、市场主体方面　　

当前，国有水务企业已经代替政府成为我国城市水务事业的主要市场主体。在传统的计划经济时期，不存在城市水务市场，政府是我国城市水务的唯一供给者。从上世纪九十年代开始，我国逐渐改变了政府直接参与城市水务事业投资和运营的体制，通过“政企分离”的公司制改制，初步建立了国有城市水务公司。在新的体制下，政府减少了对城市水务事业的直接投资。而国有水务企业则在很大程度上代替了政府的位置，对城市水务事业投资、经营和管理。由于各个城市的水务资产都是计划经济时期政府投资形成的，因此改制以后的国有水务企业基本上都是各个城市最大的，甚至是唯一的城市水务企业。所以，在目前我国的城市水务市场中，国有水务企业占有了绝对多数的市场份额，是最大的市场主体。　　

外资水务企业也已成为我国城市水务市场的一支重要力量。早在20世纪70年代末，我国的一些城市已经开始从世界银行、亚洲开发银行或外国政府贷款建设自来水厂，但这一时期，外资仅仅是作为债权方而不是作为投资主体参与我国城市水务事业的建设。至90年代，由于急于引入外资的雄厚资金和先进技术，各地政府把城市水务事业也列为对外招商引资的领域之一。出台了鼓励外商投资城市水务设施建设的政策，洋水务开始直接投资。不过，外资参与的方式主要以ＢＯＴ和合作公司的方式为主，能涉足的领域也仅限于制水和污水处理两个环节，而不能控股输排水管网的资产。目前，威立雅、苏伊士等多家国际水务巨头已经在沈阳、天津、成都、重庆、郑州等近20个城市兴建了自来水厂；最早进入中国的法国苏伊士里昂集团已参与了我国100多个水厂的建设。　　

与外资相比，我国民营资本进入城市水务事业的时间较晚。出于对民营资本规模小，技术力量薄弱的担心，我国政府一直没有对民营资本开放城市水务事业。然而，在一些民营经济发达的地区，民营资本参与城市水务已经先行一步。20世纪90年代初，温州在全市的基础设施建设中，进行大刀阔斧地改革，运用市场机制，大胆引入民间资本。近10年，温州投入城镇的基础设施资金达100多亿元，其中70％来自民间自筹，20％集体积累，政府投入还不到10％，可见民营资本参与城市水务事业具有很高的热情。但是，这一时期民营资本参与城市水务基本上都是试验性的，都是在各地政府的默许之下进行的，可以说是“带着镣铐跳舞”。直到最近几年，这种局面才有所改变，我国开始对非国有的内资开放水务等城市公用事业。随着《关于加快城市公用行业市场化进程的意见》和中共十六届三中全会《决定》两个政策的出台，我国城市水务事业已经正式对民营资本敞开了大门。　　

在过去的几年里我国的城市水业取得了令人瞩目的成就。自1990年以来，水业投资大幅增长。1990-2005年之间，行业投资总额约4380亿元人民币，供、排水的投资总额大致相当。这一时期，我国城市水业的投资已经与国家的整体高速发展持平，水服务已经不再被认为是政府提供的公共产品，而是由用户承担大部分成本、在商业化运作下提供的准私人物品。国内外的水务企业对中国的城市水业市场兴趣浓厚，私人投资已经进入了水业。　　

2008年末，全国供水投资达到1045亿元，与2000年相比增长近6倍。2009年，城市公共供水普及率达到了95%以上，城镇公共水厂已达4000多座，污水处理厂2000多座；城市供水能力2.66亿m3/日，城镇污水处理能力1.05亿m3/日；城市自来水管网48万公里，城市排水管网31.5万公里；城市供水总量近500亿立方米，城市污水排放量360多亿立方米。　　

据国家经济发展权威部门预测，水务市场从中长期来看，年增长率将维持在15%左右，投资回报率高于其他行业平均水平，极富投资价值。如此高的投资回报率,吸引了各类资本踊跃角逐水务市场，在很大程度上加快了中国水务产业改革进程。　　

经过二十多年的改革开放，我国城市水务事业无论是在资产规模、管理水平还是经济体制上都有了长足的进步。尤其是上世纪九十年代以来，我国对城市水务事业进行了初步的改革，如以各种方式吸引外资和民间资本参与城市水务事业，对原有的国有城市水务资产进行公司制改造等。通过这些改革措施，我国城市水务事业取得了可喜的成绩，但水务行业仍存在着以下主要问题：　　

1、法律体系缺位　　

目前，我国各级政府在城市水务事业改革中遇到的一个突出问题就是缺乏市场化的法律法规。自20世纪90年代以来，我国各地政府纷纷通过bot、特许经营等方式引入外资和民资，建设城市水务基础设施，在这个过程中，由于缺乏相关的法律法规的约束，出现了各种经济纠纷。一是外资钻我国现行法律不完善的空子，利用各地政府引资心切的特点，投机城市水务事业，损害了我国的利益。二是我国地方政府不遵守合同，损害了投资者的利益。　　

在国外，各国都是先立法后市场化，因