实现检察职能与“四个覆盖”交会对接　　

助推农村社会管理创新工作迈上新台阶　　

加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系，是党中央在新的历史条件下审时度势、与时俱进作出的重大战略决策。检察工作是党和国家工作的重要组成部分，承担着参与社会管理创新的重要任务，因此，参与社会管理创新是新时期检察机关的重要工作之一。肃宁县检察院结合农村实际，坚持把检察工作重心下移、检力下沉，把法律监督的触角延伸到广大农村，努力实现检察职能与农村社会管理“四个覆盖”的交会对接，依托检察职能助推农村社会管理创新上新台阶，在加强涉农检察工作，维护农村和谐稳定，保护农民群众权益，促进农业经济发展等方面做了有益的探索和实践，为肃宁县委、政府探索推行的农村社会管理“四个覆盖”工作模式提供了强有力的法律支持。　　

最近，中央 政治局常委、国家副主席习近平同志，中央政治局常委、中央 政法委书记周永康同志，中央政治局委员、国务院副总理回良玉同志在反映肃宁“四个覆盖”经验的材料上，作出重要批示；中央政治局委员、中央政法委副书记王乐泉，中央书记处书记、中纪委副书记何勇，中央政法委副秘书长、综治办主任陈冀平对肃宁的“四个覆盖”工作给予了充分肯定；原省委书记张云川、原省长陈全国和省领导付志方、赵勇、梁滨、臧胜业、张 越、景春华、宋恩华、沈小平等同志也分别作出重要批示，指 出：肃宁的做法要结合社会管理创新及群众工作的深入，适时、适地予以推广。　　

一、从农村社会管理的薄弱环节入手，选准交会对接的连接点　　

肃宁县是传统的农业县，人口35万，农民占人口大多数。创新农村社会管理是顺应农村改革发展新形势、新任务、新要求，巩固党在农村的执政地位，推动农村科学发展，促进社会和谐的迫切需要和现实选择。富裕、平安、权利，是新时期农民的热切期盼，也是农村社会管理创新的根本所在。2010年5月份以来，肃宁县委县政府立足全县实际，从群众最关心、最关注的问题入手，探索推行了农村社会管理“四个覆盖”工作模式，即基层党组织全覆盖、基层民主组织全覆盖、基层维稳组织全覆盖、基层经合组织全覆盖。这一工作模式的实行，有效破除了村级党组织作用弱化、农民致富难、农村维稳难等关键问题，加速了农村经济发展和农民致富步伐，促进了农村的和谐稳定。肃宁县检察院为实现检察职能与“四个覆盖”的交会对接，在认真搞好农村社会调查，摸清阻碍农村社会管理创新的瓶颈的基础上，找准突破口，在实现检察职能与“四个覆盖”交会对接的连接点上下功夫。在与“四个覆盖”交会对接的过程中，他们结合检察职能，经过深入农村调查研究，发现当前农村社会管理中存在以下三个方面的问题。　　

一是乡镇党政组织滞后的治理方式，阻碍了农村经济的发展。改革开放后，我国农村形成了“乡政村治”治理模式，在促进农村经济社会发展和民主政治建设的同时，也存在一些不足。如“乡政村治”的治理模式存在“断层”。一方面乡镇党政组织管理与村民自治组织之间存在“断层，乡镇以上是行政管理，村以下是民主自治、自我管理，两者之间缺乏有效衔接；另一方面村委会与村民小组“断层”，集体所有的土地基本上掌握在村民小组手中，是农村真正的经济实体，一些村民小组组长任意处置集体资产，乡镇组织和村委会无法有效管理监督。再比如乡镇党政组织的管理职能弱化，把精力主要放在上级考核的各个招商引资项目中，税费改革、农业税取消后，乡镇财政收入来源进一步削减，提供公共管理和服务的能力下降。还有就是乡镇党政组织的治理手段单一，习惯于行政手段和经济处罚的方式，对村干部和农民群众常常“失灵”，不能有效应对农村出现的新情况新问题。上述诸问题引发的后果就是越来越多的农民既成了经济上的“自由人”，也成了社会管理上的“自由人”。从一定意义上说，既“解放”了农民，也“解散”了农民。 由于农村的社会管理建设没有及时转型到位，从而出现了村级党组织作用弱化、村民自治虚化、农民致富难、农村维稳难等一系列问题。　　

　　二是村级自治组织监督制约机制弱化，影响了农村和谐稳定。村级自治组织是社会管理组织体系中最基层的神经末梢，党和国家对农村的各项事务管理都通过村级自治组织来完成，因而，村级自治组织掌握一定的公权力，实现村民的公共利益和保护公共资源都有赖于村级自治组织，但是，对村级自治组织的监督十分薄弱。表现为乡镇无法有效监督村级自治组织。在“乡政村治”治理模式下，乡镇政府与村委会的关系在理论上由领导关系转变为指导关系。在实践中，乡镇政府为了完成上级布置的任务，采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，乡镇政府与村委会或成为利益共同体，或对立冲突。还表现在村民对村级自治组织的监督流于形式。村民对村干部的监督主要通过召开村民大会、行使选举权和罢免权来实现。然而，召开村民大会的权力掌握在村委会手中，是否召开村民大会由村委会说了算，少数村委会设法拖延或者干脆不召集村民会议。也表现在村党支部对村级自治组织监督效果不佳。村党支部是党的农村基层组织，发挥领导核心作用。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部“负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督”，《村委会组织法》也在原则上确认了村党支部在农村治理中的“领导核心”地位，但都缺乏可操作性的具体规定，却明确地把决策权赋予村民会议及其代表会议；把管理权赋予村委会；把对村委干部的任用权赋予全村选民，对村委干部的罢免权赋予村民会议；村党支部实际上没