浅析街道综合执法制度及对宁波城市管理行政执法工作的借鉴作用

摘要：宁波市城市管理行政执法工作已经走过十余个年头，始终在尝试探索各种综合行政执法模式的可行性。本文通过对目前在国内部分地区探索试点的街道综合执法制度的研究

分析，结合宁波本地城市管理行政执法工作的现实状况，力求寻找街道综合执法制度对在宁波地区试点街道综合执法工作的借鉴作用。

关键词：街道综合执法 宁波城市管理 借鉴作用

一、街道综合执法制度概述

（一）定义辨析：综合执法、联合执法、街道综合执法

城市管理行政执法是城市管理的重要组成部分，是城市管理在时间、逻辑和知识三个维度上的有利补充和加强。在时间上，城管执法贯穿在城市规划、建设、运行等各阶段；在逻

辑上，城管执法是城市管理中位于决策、执行、监督逻辑流程的末端环节；在知识维度上，城管执法是将分散在城市管理各个领域的行政执法进行整合，避免出现多头执法扰民的

现象并发挥综合行政执法的整体效应。这里需要辨析几个涉及到执法模式与机制的名词。

1、综合执法

综合执法是行政综合执法的简称，意指一个行政机关或具有公共管理职能的组织在法律的授权范围内或者根据其他行政机关的委托，依照法定程序，对一定范围内行政事项行使多

个行政机关法定的行政检查权和行政处罚权的执法制度。城市管理行政执法就是一个综合执法部门，根据国家及地方的相关规定在一定范围内行使包括对市容、市政、园林绿化、

工商等方面的行政执法职责。

2、联合执法

联合执法是指两个以上的行政机关实行联合检查，根据相对人具体行为的违法性质、情节等因素，分别依各自职权以自己的名义或者联合给予相应处罚或处理。比如工商、文化、

公安等部门针对网吧的联合执法等形式。

3、街道综合执法

街道综合执法是指以街道执法队作为行政执法主体，依据一定的法律程序在合理的管理范围内集中行使几个行政机关法定的行政检查、行政处罚等职权的行政执法制度，是针对执

法领域中存在的重叠执法、多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题而设计的一种行政执法新模式，其有效实施将会有助于解决横向职权冲突、提高行政执法效率和保障

行政相对方权益。

4、三种执法模式的区别

执法模式
 行政执法

主体
 执法依据
 处罚决定
 
综合执法
 单一部门
 多个部门的执法依据
 一个处罚决定
 
联合执法
 多个部门
 各自部门执法依据
 一个或多个处罚决定
 
街道综合执法
 以街道执法队员为主的单一部门
 多个部门的执法依据
 一个处罚决定
 

表1.1

从表1.1可以看到，街道综合执法是在原先综合执法的基础上通过深化体制机制改革，实现执法力量和管理重心的下移，将街道、社区作为执法工作的主要突破口。这两者同联合执

法在执法主体、法律依据、处罚决定等方面都有比较大的区别。联合执法作为部门间联动的一种合作机制，同综合执法、街道综合执法有本质上的区别。

（二）街道综合执法的发展

街道综合执法模式尝试探索的时间并不长，目前仅在经济社会发展相对较成熟的地区进行试点。全国来讲，比较有代表性的是深圳市，浙江省内的是义乌市。

1、深圳市街道综合执法的发展

2006年，深圳市委市政府通过各种渠道调研后发现，基层政府在城市管理中面临着诸多的问题和困境，认为有必要进行管理体制创新夯实基层政权，同时认为在2002年已开展的相

对集中行使行政处罚权试点工作的基础上，结合管理体制创新工作开展街道综合执法工作是合法可行的。尤其认识到街道作为城市发展的重要基础，承担着越来越多的工作与责任

，却没有得到相应的执法权，这对于城市的健康持续发展将产生重要的负面影响，因此，赋予街道综合执法机构相应的执法范围和职责，保证执法重心下移，才能解决基层执法薄

弱问题。

在经过市法制办和相关部门的研究后，先在龙华布吉街道进行试点，后在两个区六个街道进行进一步的扩大试点工作。在调研了六个街道综合执法效果后，深圳市决定于2007年3月

1日在全大市全面推进街道综合执法工作。

2、义乌市街道综合执法的发展

2009年起，义乌市结合扩权强镇改革，在2004年综合行政执法改革的基础上，进一步开展深化综合行政执法试点改革工作，选择经济基础较好的佛堂镇，试点“小区域大综合”执

法，在2010年1月省政府同意批复后正式实施。

（三）街道综合执法产生的原因和特点

 1、街道综合执法产生的原因

（1）实行街道综合执法是提升现代城市管理水平的需要。①

由于过去我国城市管理涉及的部门众多，管理交叉、职责不清晰，导致互相扯皮的现象时有发生。随着社会主义市场经济的发展，以往在行政管理和行政执法上存在的问题日益暴

露。街道作为城市管理的最基层，长期承担大量繁重的社会管理职责，但由于人口多、管理体制滞后、行政力量配置不足等原因，容易形成多头执法、权责分割、执法效率不高等

问题，影响行政执法的公正性和统一性，降低了现代城市管理的水平。建立街道综合执法体制，扩大综合执法范围，实现管理重心下移，有利于切实发挥街道乡镇在管理社会事务

方面的作用，加强街道基层执法力量建设，符合现代城市的管理与发展。

（2）实行街道综合执法是社会管理体制创新、深化行政体制改革的有力探索。

随着经济社会的发展，深层次矛盾的暴露，导致不稳定因素增多，社会管理创新和行政体制改革要求日益迫切。实行街道综合执法，能有效及时发现解决基层问题，将矛盾化解在

萌芽状态，避免不必要的误解和冲突，也有助于加强行政管理体制的的透明度，打造更加阳光型的政府。

2、街道综合执法的特点

（1）行政处罚职权扩大

深圳从老“八项”到“21项”，再变为“21＋x”模式，虽然后经减负，但涉及到的智能范围较之前是大大增加。义乌市佛堂镇经改革后涉及到的职能部门增加到了19个，职能事项

有2163项。职能范围的扩大，也意味着责任的增加，有更多的事务作为“本职工作”需要参与其中。

（2）管理模式普遍采用“条块结合，块状为主”的形式。

由区级行政执法局和街道共同管理街道综合执法队伍，但街道是作为主要的管理负责单位。深圳市的做法是人事与财务事项均为街道管理，市区两级主管部门只起到业务指导的作

用；义乌市的做法是人事权仍归市级主管部门，但需征求街道意见，考核和奖金、福利的发放由街道负责。因此，街道对新成立的综合执法队伍起主要的管理作用。

（四）街道综合执法实施过程中容易出现的问题及产生原因

街道综合执法制度经过试点地区的探索，取得了比较明显的效果，对社会管理的创新和基层矛盾的解决产生了重要的推动作用，但也存在不少的问题，归纳起来，主要有四个方面

：法规方面的问题、体制方面的问题、职能方面的问题和执法队伍自身建设的问题。

1、法规方面的问题

（1）街道执法主体身份的取得及执法行为缺乏相应的法律依据，执法地位尴尬

街道综合执法缺乏相应的立法保障。深圳市的街道综合执法工作开展只是通过市政府的决定②产生，虽然在执法范围、执法原则、执法监督与协调等方面做了相应的规范与界定，

但由于缺少必要的操作细则，在具体执法过程中，难以找到合适的法律支持和依据。又由于政府文件只能设定警告或者一定数量的行政处罚，这样就减少了处罚的种类，限制了执

法手段，在执法过程中常常出现有职责无手段、或有手段无授权的尴尬状况，大大降低了执法效率。

（2）相关法律、法规不完善

街道综合执法的法律依据散见在100多部部门法律法规当中。在具体执法过程中，由于相关法律、法规、规章条例不完善，给执法工作带来诸多问题。其一，综合执法工作缺乏系统

性和规范性，实践中难免出现认识不一、运行程序不一、“瓶颈”问题较多的现象；其二，对于某些被集中的行政处罚权，以规章的形式对法律设定的执法主体和执法权限进行变

更，违反了权利法定的原则，且导致法律适用上的冲突和权力行使的越位；其三，对执法的后续保障问题缺乏相应规定，对违法自然人没有相应的处罚措施，导致问题的复发率高

，增加了执法的难度。

2、体制方面问题

（1）纵向关系不明确，多头领导问题突出

一方面，街道执法队伍是区城管局的派出机构，在业务上接受区城管局的领导和监督；另一方面，街道执法队伍的人事、财务由街道办事处管理，日常工作也由各街道办指挥、调

度和考核，业务指导与具体管理之间存在着矛盾，难免会出现一些冲突，从而增加了工作协调的难度。

（2）授权不充分，法律地位不明确

任何一种权力都不是凭空产生的，权力的产生必须有其合法来源，或是依据法律法规的授权，或是依据权利主体的委托而获得。街道执法队伍作为区城管执法局的派出机构，其具

体职责是贯彻执行有关法律、法规、规章和制度，行使法律、法规、规章和地方政府授予的综合执法职权。综合执法职权不是由省级或国家级层面依据相关法律授权，而是由地方

政府根据自己出台的文件授权。因此存在授权不充分、缺乏足够法律地位，从而使得执法人员的主体身份不明确。

（3）临时任务多，工作量频繁增加

街道综合执法的范围扩大导致街道执法队伍要负责政府交办的其他事项，事实上造成了街道执法工作的无限延伸，导致违法增加的项目多，工作量繁重。市、区成立的各种临时机

构，把街道执法队列为相关执法主体甚至作为主要执法单位。为了配合上级的工作，往往占用街道执法队伍大量的人力物力，使得容易顾此失彼。影响了执法工作的正常进行。

3、职能方面问题

（1）职能过于分散，执法范围过广

街道综合执法开展以后，执法的内容大大增加，职能涉及到社会的方方面面。而许多新增项目的执法工作，需要一定的专业知识和设备，执法队自身不具备相关技术和设备，更难

以做出公正、权威、有效的鉴定，造成执法的合法性不足。执法范围过大，也增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度，而工作强度大，则造成执法不到位，影响了行政管

理整体的效果。

（2）职能边界不清，工作衔接不到位

街道综合执法是为了解决基层行政执法中长期存在多头执法、重复处罚、权责分割、执法效率不高、基层执法薄弱等问题，建立起规范协调、精简高效、保障有力的综合执法体制

和运行机制。但在具体工作中，由