[摘 要]我国现行的农村宅基地制度，是以农民的生存保障为基础，以社会公平的价值理念为目标，具有供给对象的特定性、保障性，土地提供的无偿性或低价政策性，期限的不确定性，以及地随房走的从属性等诸多特征。但是，随着现代社会的发展，我国农村宅基地制度已不能适应社会的发展，存在着较多的矛盾和问题。本文拟从农村宅基地制度的历史演变，现行有关农村宅基地制度的法律特征及弊端，构建现代宅基地制度应处理好的关系等几个方面阐释当前加快农村宅基地制度改革，推动城乡一体化建设，构建现代宅基地制度等方面进行初步的探索，提出当前我国农村宅基地制度的发展方向。　　

[关键词]农村宅基地制度、农村建设用地、宅基地、宅基地制度改革　　

引 言　　

马克思说过：“土地是一切生产和一切存在的源泉”。正所谓“有恒产者始有恒心”。土地上的权利是农民诸多权利中最基本的权利，关系到农民的生存问题，是其它权利的基础和前提。农村宅基地关系到亿万农民的安身立命之本，农民住房是构建和谐社会、统筹城乡发展的重要环节。农村宅基地理应在立法和政策制定上受到高度重视，但我国现阶段关于农村宅基地使用权及流转的法律规范却寥寥可数。在过去相当长时间内，在计划经济和城乡二元结构的影响下，农村宅基地使用权及流转法律规范的严重匮乏和其制度设计上的不合理使得其在实际运行中出现了诸多问题。如宅基地使用权能受到诸多的限制，并导致农村房屋执行难现象的出现，严重危害债权的实现与社会信用的建立；存在着大量违法行为和矛盾纠纷；有关的法律规范主要侧重于行政规范，国家干预迹象普遍。这与构建和谐社会的目标不相适应。建国以来，我国农村宅基地制度经过几个阶段的发展变化，为构建现代宅基地制度打下了坚实的基础。但是，我国人口众多，幅员辽阔，省区之间的发展很不均衡，各个区域之间的现实情况存在较大差异，如何因地制宜，适地适策，搞好我国农村宅基地制度的改革和创新，推动城乡一体化建设，是摆在我们面前的一个最艰巨任务，农村宅基地制度改革具有历史必然性。而构建有中国特色的农村宅基地制度，是一个较大的课题，国内外对这方面的研究都尚不系统，且国外的模式不一定适合我国，没有现行的经验和模式可供借鉴，只有摸着石头过河，自己探索一条适合自身发展的新型宅基地制度。　　

由于时间较短，加之工作任务繁重，参阅的文献资料有限和调研的不全面性，本文拟起到一个抛砖引玉的效果，不正之处，请导师斧正。　　

第一章 建国后我国农村宅基地制度的历史演变　　

第一阶段，1949年10月到1962年初　　

农村宅基地农民私人所有，国家承认农民对宅基地和房屋的所有权，可以自由买卖和租赁以及继承等而不受政府限制。大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。 　　

    在此阶段，农村宅基地制度的特征是农村宅基地以农民个人为单位、平均分配、无偿取得；严格按照保障农民居住权理念设计宅基地法律制度；实现“居者有其屋”的目标。农村宅基地制度的内容包括：宅基地属于农民私人所有；宅基地所有权与房屋所有权两权主体合一，即确定了农民对宅基地和房屋的所有权人地位；农民领取了政府颁布的房地权证书；农民享有完全的宅基地所有权与房屋所有权；宅基地可以买卖及出租；宅基地可以继承；宅基地其他方式流转都不受法律限制；宅基地所有权与房屋所有权两权价值充分体现；宅基地受法律保护。　　

第二阶段，1962年初到1981年底　　

农村宅基地归生产队集体所有、一律不准出租和买卖；农民原始取得宅基地使用权，国家承认农民对宅基地的长期占有和使用，社员有买卖或者租赁房屋的权利。　　

    在此阶段，农村宅基地制度的特征是农民对宅基地由原来享有土地所有权转化为享有宅基地使用权；确立了农村宅基地所有权与宅基地使用权相分离；农村宅基地利用法律制度设计体现居住权保障功能；农村宅基地在分配方式上，以农民个人为单位、平均分配、农民无偿取得宅基地使用权；确立了农村宅基地使用权的无期限性。农村宅基地制度的内容包括：农村集体宅基地属于生产队所有；生产队所有的宅基地不准出租和买卖；农民无偿取得宅基地使用权；宅基地归各户长期使用，长期不变；宅基地使用权不准单独出租、买卖和擅自转让；宅基地上的房屋（附着物）归社员所有；社员有买卖或租赁房屋的权利；社员房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，即确立了房屋所有权与宅基地使用权自然状态不可分割的原则；社员新建房屋的地点要统一规划；社员建新房须由本户申请，经社员大会（生产队）讨论同意；社员修建房屋不能侵占集体耕地；宅基地受法律保护；社员的房屋被征用，应给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。但这一阶段，农民宅基地使用权不予登记，也无新建房屋产权证书；宅基地使用权性质不明、导致了房屋所有权与宅基地使用权法律规则的矛盾。　　

第三阶段，1982年初至1996年底　　

在此阶段，宅基地集体所有制以宪法的形式被确认。法律法规允许农村居民和部分城镇居民无偿或有偿取得宅基地使用权，都可以使用农民集体所有的农村宅基地，但以农村居民使用农村宅基地为主。城镇非农业户口的居民经过批准使用集体土地建住宅，需参照国家建设征地标准“支付补偿费和安置补助费”。　　

第四阶段，1997年元月至今　　

在此阶段，由于市场经济大发展，城乡人口加速流动，某些非农业人口使用农村宅基地反而由允许变成了“禁止”，农村宅基地流转政策出现了逆向调整。农村宅基地制度设计仍体现居住权保障功能；确立了农村宅基地使用权的以“户”为单位的申请原则；宅基地使用权原始取得主体具有身份性，且只以本农民集体成员为限；农村村民一户只能拥有一处宅基地；政策规定“农民的住宅不得向城市居民出售”；政策禁止城镇居民在农村购置宅基地；《物权法》确立了宅基地使用权用益物权性质；已实行宅基地使用权登记发证。农村宅基地制度的内容包括：农村宅基地属于农民集体所有；农村宅基地使用权以“户”为单位申请；宅基地使用权原始取得主体以本农民集体成员为限；城市个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农村宅基地利用法律制度设计仍体现居住权保障功能；农村宅基地在分配方式上，以农户为单位、平均分配、农户无偿取得宅基地使用权；宅基地使用权取得具有平等性；《物权法》确立了宅基地使用权物权性质，并作为一种用益物权；明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地使用权；对“一户多宅”和空置住宅，鼓励农民腾退多余宅基地；对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助；有条件的地方，提倡相对集中建设公寓式楼房；新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中；村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，农村村民住宅用地经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；禁止擅自在耕地上建房；不符合申请条件的不得批准宅基地；农村宅基地占用农用地应纳入年度计划；农村宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；对宅基地超占面积的，在办理登记时按不同情况处理；农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不予批准；“地随房走”的宅基地使用权可以继承；宅基地使用权不得抵押；农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅；禁止城镇居民在农村购置宅基地；不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费；要依法、及时调处宅基地权属争议；宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭；宅基地因自然灾害等原因灭失的，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地；房屋被征收，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地；宅基地使用权登记，农民合法使用的宅基地要全部发证到户；除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理；对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理；已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。　　

第二章 我国现行有关农村宅基地制度的法律特征及弊端　　

第一节我国现行有关农村宅基地制度的法律特征　　

我国现行的农村宅基地制度，虽然《物权法》确立了宅基地使用权用益物权性质，政府已实施加快农村宅基地使用权登记发证；但《物权法》也未对农村宅基地使用权做出突破性规定，房屋所有权与宅基地使用权政策规范与法律规则依然存在矛盾，农村宅基地法律与政策制度存在问题，主要表现在：　　

一、集体所有　　

我国1982年《宪法》规定：“宅基地和自留地，属于集体所有”。 　　

二、使用主体特定　　

即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。 　　

    三、法律规定的单一性和取得方式多样性冲突 　　

    法律规定可以通过申请方式获得宅基地，我们称之为原始取得的方式。《土地管理法》在作出这种统一的规定时，并没有仔细考虑农民取得宅基地的方式的多样性。通过申请获得宅基地固然是比较常见的一种形式，但是它并不是唯一的，现实中取得宅基地的方式还有：（1）对房屋进行买卖或行使抵押权而取得宅基地；（2）男女因结婚而共同占有房屋及宅基地使用权；（3）因继承房屋而取得宅基地；（4）因接受赠与而获得房屋和宅基地使用权等等。而这几种取得方式又都隐含着获得二处以上宅基地的可能。即当这房屋本来是基于合法的方式（比如正常的房屋交易、结婚、遗产继承、接受赠与等等）而取得的时候，合法的手段却导致了“违法”的结果。 　　

四、一户一宅　　

根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。 　　

五、不可流转性　　

特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”,《担保法》规定了耕地、宅基地、自留地等为不得抵押的财产。国家土地管理局　1995年9月11日　发布实施的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》及　1997年1月3日　发布实施的《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》中，在有关农村土地使用权抵押登记方面，规定了可用于抵押的集体土地使用权，只有两种情况“乡（镇）村企业厂房等建筑物抵押涉及集体土地使用权抵押的”和“依法以承包方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的集体土地使用权”，而且，上述土地抵押均须经所在土地所有者同意。可见，农村住宅范围的土地使用权是被排斥在抵押登记范围之外的，因此，农村住宅同样被排斥在可抵押的财产之外。［1］　　

通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。事实上，受各种因素的影响，目前农村集体非农建设用地使用权私下、变相的转让大量存在，不仅严重损害了国家、集体利益，导致了土地利用的混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了土地产权关系不清，不利于对农民土地财产权的保护。给农村的稳定带来了隐患。农村宅基地失控，批少建多、建新不拆旧、人为分户、建了住房又建附房、有钱有势者圈大院等现象十分普遍。　　

第二章我国现行有关农村宅基地制度的弊端　　

    在实践中，农村宅基地存在着较多的问题与矛盾，主要体现在以下几个方面： 　　

    一、宅基地的审批划拨权为乡(镇)及村干部所操纵，越权划拨，以权谋私的现象严重。现行《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制，即要经乡(镇)政府审核，并最终由县级人民政府批准。这种严格审批制将权力完全集中在政府手中，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但这只是一种权力的简单集中，而没有规定相应的监督制度，尤其是来自集体土地所有人的监督。这种集中的、缺乏有效监督的权力，在实际中便轻易地为乡(镇)干部及村干部所利用；在宅基地的审批过程中，乡(镇)干部及村干部以权谋私、越权划拨的现象非常严重，这不仅干扰了国家对宅基地的正常管理，而且严重损害了农民的利益。 　　

    二、农村宅基地使用权的流转秩序混乱，背离了《土地管理法》的立法目的。现行法律对宅基地的使用的限制较多，但明确赋予宅基地使用权人的权利较少。对于宅基地使用权的一些基本权能，如占有、使用、收益等，都未做明确规定，对于宅基地使用权人的处分权规定几乎没有。这不仅不利于使用权人有效利用宅基地，而且易导致邻里之间的纠纷，如因在自家宅基地上开设手工作坊而扰民的情形。更为突出的一个问题是，依《土地管理法》第63条规定，农民集体所有