基层党务公开运行状况分析报告

 

 

 

基层党务公开，是指农村、机关、企业、学校、科研院所、街道社区、社会团体、社会中介组织和其他基层单位建立的基层党组织，依照《中国共产党章程》等党内有关法规的规定和各地实际情况，除依纪依法应当保密的事项外，通过一定形式将有关党内事务真实、及时地向党员或群众进行公开，以不断增强党组织工作的开放度和透明度，使党员群众更好地了解和参与党内事务，充分行使对党务工作的知情权、参与权、选择权和监督权。

基层党务公开作为发展党内民主的基础和前提，党中央一贯高度重视。根据中央和省委的要求，2005年，xx省委组织部在全省范围内选择了13个县市区和省直部门开展了党务公开试点工作，各试点单位大胆探索、着力创新，在抓好本级试点工作的同时，将党务公开工作向基层党组织推进。经过几年来的探索和实践，取得了初步成效。为了找准问题，总结经验，更好地在全省范围内全面推开这项工作，今年下半年来，我们按照中组部和省委的统一部署，从各试点单位抽调精兵强将，成立课题组，采取到试点单位实地调研、发放调查问卷、组织抽样分析、听取各试点单位专题汇报，召集部分党政群团组织人员集中座谈，个别走访党员干部、基层群众等形式，对全省基层党务公开情况进行了广泛深入地调查研究，于9月底形成了调查报告。

一、推进基层党务公开是我党历史方位和执政环境变化的必然要求

我们党从成立到现在，已经走过了87年的峥嵘岁月。87年来，党经历了革命与战争——社会主义建设——改革开放三个不同时期。不同的历史时期党组织活动的公开与否，是由中国共产党的诞生与发展过程中的历史环境所决定的。在长达二十多年的革命与战争年代里，我们党始终作为革命党而存在。这一时期，党基本上处于被围剿、被追杀的状态。这种状态的长期延续，使我们党对阶级斗争的严酷性形成了深刻的意识，并对党的思想观念和实际工作产生了两方面的影响：一是高度的敌情观念；二是高度的保密意识和有效的保密制度。在这种情况下，党的工作的“非公开性”是基本的生存手段之一。进入社会主义建设的一段时期内，我们党的敌情观念和保密意识、措施并没有随着历史条件、客观环境的变化而变化，恰恰相反，它们不仅依然保留了下来并且在一个相当时期内还有所强化，解放战争胜利和夺取全国政权，在很大程度上被我们党看成是阶级斗争在另一个战场上的延续，或者说，阶级斗争的另外一种形式和表现，在政权已经巩固，整个社会也已经进入社会主义建设阶段的相当长的时间以内，我们党面对国内发生的重大事件，仍然习惯于以阶级斗争的观点来分析问题和解决问题。1957年的“整风运动”中途转变为“反右斗争”和1966年爆发的“文化大革命”，无不体现了这一点，这就直接决定了我们党长期以来对国家权力的认识基本上局限于“国家机器是一个阶级对另一个阶级实行暴力统治的工具”的层面。在这样的情况下，服从于“阶级斗争”的需要，强调党组织活动的保密性、“非公开”是必然的。十一届三中全会以来，中国进入了改革开放时期。三十年的改革开放，中国社会的各个方面特别是经济发展取得了举世瞩目的成就。回顾这一历史时期，可以说，所有这一切成就，都是基于一个出发点，这就是邓小平同志对于我国社会主要矛盾的分析和判断，即阶级斗争已经不再是社会的主要矛盾，当前我们所面对的最紧迫的任务，是发展经济，实现国家的现代化。党的中心任务也由此实现了转移，即从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心。正是在这样的认识之下，整个国家进入了改革开放的新时期。改革开放在推动中国社会不断发展的同时，社会也在推动改革开放自身不断深化。在这一改革与开放的过程中，我们党自身也处于重大的转变之中，这就是党的十六大报告所提出的，我们党的历史方位发生了巨大的变化，概括而言，表现在以下几个方面。党的历史方位变化之一：从革命党成为执政党；有了上述三个转变；变化之二：从阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心；变化之三：从一个先锋队向两个先锋队的转变。我们党又面临着一个新的问题，即权力的来源问题。如果说，革命党的任务是通过暴力手段夺取政权的话，那么，作为执政党，在强调依法执政、民主执政、科学执政的今天，就必然面临着权力来源的合法性问题，也就是权力的合法授予问题。而我们国家的性质，决定了我们党作为执政党的权力只能来自于人民的授予。这就带来党的历史方位的第四个变化：从夺取权力到被授予权力。也因此，对于执掌权力的执政党及其执政活动，社会公众----即人民群众和党内的广大普通党员理应具有知情权、参与权、选择权和监督权。

现在的世界是开放的世界。随着经济技术全球化，信息技术的发展，信息传播流动具有明显的透明化、偏平化特征，信息传播的阻力大大减小，顺应信息时代的基本要求，一个国家、一个组织的基本信息状况或工作状况必须是开放性的，这个渠道阻塞，必然会通过另外渠道传播，工作方式要作必要的改变。现在封闭是不可能的，封闭对一个国家、一个组织的发展也是极为不利的。我们党是中国特色社会主义事业的领导核心，是中国工人阶级的先锋队及中国人民和中华民族的先锋队组织，在信息化时代，是主动应对，还是被动应对信息传播流动的透明化、偏平化，考量着我们党的执政能力和党务管理的水平。与日俱进、站在时代潮流的前列，是我们党先进性的基本表现。作为执政党，顺应时代潮流，引领时代潮流，是我们党在新时代的发展的内在因素，主动公开党情，是基本也是必要的举措。

由于我们党的执政环境发生了如此巨大的变化，必然要求我们党的活动必须逐步从保密走向公开，从封闭走向开放。

适应这一时代的要求，2004年，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，第一次明确提出要“逐步推行党务公开”;2005年发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和2006年党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步强调了这一问题，2007年年初中纪委第七次全会对此则采取了更为坚决的态度，提出要“积极推进党务公开”，党的十六届六中全会进一步提出“积极推进党务公开”;胡锦涛同志在党的十七大报告明确提出，要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”上述情况充分表明了中央在这项工作上与时俱进的态度和决心。党务公开不仅是我党建设中一项重要的制度创新，更是我党提出的一项具有开创性、战略性的重大政治任务。它是发展党内民主，加强党的先进性建设和执政能力建设的内在要求；是贯彻落实科学发展观，加快经济社会全面发展的现实需要；是强化党内监督，建立健全惩治和预防腐败体系的关键环节；是密切党群关系，构建社会主义和谐社会的有效途径。基础不牢，地动山摇；基础坚强，事业兴旺。基层各级党组织处在我们党执政地位的最底端，与基层党员干部群众接触最直接、最密切，也同样处在基层复杂矛盾的热点、焦点上。能不能推进党务公开，不断增强党组织工作的开放度和透明度，使党员更好地了解和参与党内事务，有效激活党员的主体意识，更好地把广大基层党员群众凝聚在党组织的周围，不仅直接影响基层经济和社会各项事业的发展，更直接影响党的基层政权的稳定。当前，如何按照党的十七大的要求，进一步推进基层党务公开，扩大党内民主，充分调动广大党员参与党内政治生活的热情，努力在党内形成相互尊重、敢讲真话、积极参政议政的民主和谐氛围，不断促进党群干群之间的信任和谐，提高基层党组织的创造力、战斗力和凝聚力，成为摆在各级党组织面前的一个亟待研究和解决的重大课题。

二、xx省基层党务公开工作运行状况

从2005年起，我省在荆门市、天门市、武汉市武昌区、石首市、宜都市、宜城市、云梦县、蕲春县、罗田县、嘉鱼县、咸丰县、省民政厅、省司法厅13个单位开展了党务公开试点工作。各试点单位围绕落实和扩大党员群众的知情权、参与权、选择权和监督权，按照“把握方向、大胆创新，积极稳妥、务求实效，注重结合、协调推进，精心组织、分类指导”的原则，结合各自实际，坚持本级党务公开和基层党务公开“两手抓”，对党务公开内容、形式、程序、环节、机制、功能等方面的问题不断探索，形成了比较规范的基层党务公开运行模式，使党务公开这项工作逐步科学化、规范化和制度化,呈健康发展态势。

（一）各级重视试点工作，基层党务公开环境不断优化

各试点单位高度重视党务公开工作，将其作为加强领导班子建设，推进党内基层民主进程的重要措施来抓。一是各试点单位都成立了以党委（组）书记为组长的党务公开试点工作领导小组，负责党务公开的组织领导、指导协调和督促检查工作。下设办公室负责日常工作，并落实了工作经费（党费列支和财政专项列支相结合），做到了机构、人员、经费“三落实”。调研中（中组部卷），61%的调查对象、76%的受访公务员认为所在党组织实行了党务公开。二是省委出台《关于开展党务公开试点工作的意见》，从指导思想、基本原则、工作目标、公开内容、公开范围和方式、公开程序和时限、组织领导和保障机制等方面进行明确。各试点单位以此分类制定了具体的实施方案和实施细则。如咸丰县在2005年出台了《党务公开工作暂行办法》。三是各试点县市区和单位通过座谈会、党员培训会、本级新闻媒体等方式，大力宣传党务公开工作的目的意义和基本要求，发挥典型的示范性作用和导向作用，使党务工作由“神秘”逐步走向“透明”，激发了广大党员群众的参与热情。

（二）严格规范运行方式，基层党务公开逐步有序运作

1、公开内容具体明确。在试点中，我们对思想、组织、作风、制度建设以及党组织或党员认为有必要公开的党内其他事项等方面作为必须公开的内容，进行了明确规定，其他的除法律法规和党纪党规不允许公开的内容外要求最大限度的公开。嘉鱼、云梦等县将党务公开内容划分为具体类别，实施分类公开。咸丰县还实行点题公开，对群众提出要公开的事项进行公开或说明。各基层党组织党务公开的内容主要集中在以下几个方面：上级党组织的重大方针政策；本级党组织的基本职责、工作目标、工作制度，干部选任及管理、党员队伍建设、重大党务事项落实情况，以及领导干部执行廉洁自律规定和述职述廉的具体情况等。

2、公开形式力求多样。从公开的方式来看，主要有会议公开、专栏公开、文件公开、网络公开等种类。从公开的时限来看，主要有固定公开、定期公开、逐段公开、即时公开等模式。从公开的范围来看，主要有党内公开、本机关系统内公开、直接向社会和群众公开等形式。总体来看，各试点单位普遍根据公开内容确定公开范围，灵活选择公开载体和公开时限。适宜在党内一定范围公开的内容，一般采用党内有关会议、下发文件、定期通报等方式进行；适宜向全体党员公开的内容，采取简报、设立文件查阅处、党员活动室专栏等方式进行；适宜对全社会公开的内容，通过设立户外公开栏、电子触摸屏、报纸、广播、电视、互联网等方式进行。党务公开逐步由单一公开形式向灵活公开形式转变，由平面化公开向立体化公开转变。蕲春县、南漳县在档案局建立了“文件超市”。秭归县实行了新闻发言人制度、质询制度、听证制度等制度。云梦县探索建立了以“党员旁听党内重要会议、听证党内重大决策，对党务公开进行民主评议和考评”为主要内容的“双听双评”工作机制。这些都进一步拓宽了党员了解党内事务、参与党内决策的渠道。

3、公开流程趋于规范。各试点县市区和单位对党务公开工作流程把关较紧，一般按照内容收集、审核把关、信息公开和结果反馈四个环节进行。在内容收集环节上，试点办公室根据年度工作计划和收集到的党员群众意见要求，督促相关职能部门及时提供公开资料。有的地方还建立了公开信息数据库，确保全面、准确地提供信息。在审核把关环节上，普遍实行分层分级审核制，分别按重大内容及敏感事项、一般事项和经常性工作进行审核。审核的重点是公开内容是否违反有关政策规定、是否真实可靠。宜昌市、随州市、咸丰县等采用公开前填写党务公开审核表。在信息公开环节上，主要是对经审核同意的内容，依据有关规定在不同范围内进行全面、及时公开。有的试点单位还实行信息预公开环节，党委(党组)在决定与群众利益密切相关的重要事项前,先公开初步方案,充分听取党员、群众意见,然后进行相应调整再予以决策公开。在结果反馈环节上，主要通过收集、整理公开后的意见和建议，及时解决党员群众关心的热点难点问题，为有关部门决策提供依据。这几个环节从内容确定到公开一般要多次经过党组织负责人审定，有的还要层层审核，层层说明情况，操作过程中比较复杂，但通过严格控制程序，保证了公开的严肃性和可靠性。

4、公开机制逐步形成。各试点县市区和单位积极探索党务公开运行规律，通过建立健全相关制度，不断完善党务公开工作机制。归结起来，主要建立了以下制度：一是工作责任制度。明确了党务公开的责任主体和职责分工，对各个环节提出了具体要求。二是意见收集处理反馈制度。通过多种途径和方式，广泛收集党员群众的意见和建议。如蕲春县在党务公开栏中设立了“信息反馈”专栏，专门公布群众提出疑问、意见和建议的办理结果。云梦县、嘉鱼县、咸丰县等地通过设立党务公开意见箱、发放征求意见表、开通热线电话等方式，及时收集党员群众的意见和建议，整理归类后，反馈到相关领导和有关职能部门，并将办理结果进行再公开。三是聘请监督员制度。省司法厅、罗田县、石首市等单位探索建立了党务公开监督员制度，收集、反馈党员、群众的建议和意见;向党员、群众宣传党务公开的内容。四是评议制度。省民政厅、宜都市、宜城市等单位为了解党员群众对党务公开工作的满意度，定期组织党员群众代表进行测评和评议。另外咸丰县、宜都市、宜城市还实行县纪委监督乡镇党委党务公开工作制度,使基层党务公开工作健康有效的进行。

（三）注重在实践中延伸，基层党务公开效能日趋凸显

各试点县市区和单位在实践中探索提高，在提高中不断深入完善，将党务公开试点工作与中心工作紧密结合起来，丰富了试点工作的思路和内涵，党务公开工作效能更加凸显。一是把党务公开与其它三务公开结合起来。各试点单位注重把党务公开与政务公开、村（居）务公开、厂务公开等结合起来，使之相互协调与衔接，做到工作统筹安排、形式相互借鉴、内容互为补充、阵地综合利用，既扩大了党务公开的影响面，又节约了成本和投资。嘉鱼县在党务公开试点中，对各类公开资源进行整合，建立新型公开栏200多个、网上专栏、信箱、留言板20多个，节省重复投资50多万元。二是把党务公开与党代表大会常任制试点结合起来。罗田、宜都、云梦、嘉鱼、咸丰五个县（市）结合开展党代表大会和党代表常任制试点，开展了党务公开试点工作，把党务公开作为落实党代表知情权的重要途径和方式。实际工作中，做到同步研究，同步部署，相互促进，共同提高。一方面利用党务公开，广泛宣传党的方针政策和各级党组织的重大决定，扩大党代表的知情权；另一方面组织党代表参与党务公开工作，聘请党代表担任党务公开监督员，参与收集意见和建议，推动了党务公开的深入开展。三是把党务公开与基层组织建设结合起来。在实践中，把党员发展、组织建设、服务群众等方面的内容列入党务公开的内容，充分吸收和采纳党员群众意见，组织党员群众评议，不断创新工作理念、改进工作方法；并注意把党务公开与提高做好党员群众思想工作、推进基层民主建设、构建和谐社会等能力相结合，有力地促进了基层党组织执政能力的不断提高。

推行党务公开，为广大党员和人民群众了解和参与党内政治生活提供了一种制度化的渠道，有效实现和维护了党员群众民主权利，进一步丰富了基层党组织联系服务党员群众的载体，促进了基层民主意识、民主理念的大提高，推动了基层民主决策、民主监督的大发展。一是维护了党员民主权利，调动了党员群众参与党内事务热情。通过推进基层党务公开，党员参与党内事务、群众知晓党务信息的载体和渠道得到丰富和拓展，各项民主权利有了实现的途径。特别是把事关大局的重大决策和重要事项，及时向党员群众公开，广泛听取他们的意见和建议，激发了他们参与党内事务的积极性和生动性，进一步增强了党员主人翁意识和责任感，彰显了党员主体地位。调研中（中组部卷），58%的党员参与党内生活 “积极主动、热情很高”，41%的党员“党组织有要求就参与”，两项之和达到99%。二是密切了党群干群关系，与群众相关的热点难点问题得到了有效解决。实行党务公开，一方面，强化了领导干部的宗旨意识和服务意识，增强了主动与党员群众沟通，坚持群众路线的自觉性。另一方面，畅通了党员群众了解与参与党内事务，合法表达利益诉求的渠道，有效避免了因不透明而产生的各种猜忌和误会。有基层领导干部深有体会地说，“公开的力量是无穷的！现在，群众获取的信息渠道非常广，你越想藏着掖着，群众越容易瞎猜疑，越容易造成误会和矛盾；你工作越透明，越让群众了解真实情况，群众反而能够理解和支持，矛盾反而大大减少，工作越容易推动”。基层调研中，党员群众对本单位党务公开的开展情况的效果大多数持肯定的态度。他们认为,上级党委及时地将工作开展情况向下级党组织、党员公开,扩大了自己的知情权,为有效化解党群矛盾、构建密切的党群关系奠定了基础。三是加大了源头治腐力度，党政领导干部廉洁自律意识明显加强。推进党务公开，拓宽党内监督的渠道，把党内事务置于阳光之下，把权力运行置于广大党员和人民群众的监督之下,促进领导干部廉洁自律，增强了党内监督的效果。有的单位将领导干部执行廉洁自律情况逐步公开，大到每一项决策，小到每一次出差的费用、路线、组织单位、时间，领导干部个人的工资、奖金、住房、用车等各个方面，让党员群众在明白中监督，使各级党政领导干部在公开中自律，自觉接受监督的意识进一步增强。基层调研中，多数党员群众认为,党务公开能有效地遏制腐败事件的发生,能够形成惩治腐败的监督机制。特别是党风廉政建设落实情况和查处党的组织和党员干部违规违纪行为及大案要案的公开，对党员领导干部有强烈的警示作用。四是提高了服务发展的能力，党的决策科学化和民主化程度逐步提高。实行党务公开，要求党组织的决策和用人必须公开透明，依照法规，按照程序办事，充分听取党员群众的意见和建议，极大地提高了基层党组织权力运行的民主化、公开化程度，提升了科学决策、民主决策水平，较好地避免了决策失误和用人失察。通过建立民意反馈制度、公开评议等制度，有效地组织和引导广大党员群众积极关注党内事务，广泛参与党内事务，集中党员群众智慧，调动社会各界积极性，进一步提高了党组织的创造力、凝聚力和战斗力。通过对党内事务、党组织决策的全面了解，进一步增强了党的工作在群众中的影响力和渗透力，使党的政策和主张变为群众的自觉行动，充分调动了群众的积极性和创造性。

三、推进基层党务公开面临的难点问题

在推行党务公开的实践探索中，我们深切地感到，新形势下推进基层党务公开工作还面临着一些难点问题，有的是基层一时无法解决而又不得不面对的问题，直接制约和影响着党务公开工作的实效。

（一）基层党内民主氛围不浓

党务公开最直接的目的是扩大党内民主，而推进党务公开又依赖和取决于党内民主氛围、党员民主意识等因素。我国是有两千多年封建社会历史的国家，封建专制主义及其传统观念，特权思想和官贵民贱等级观念根深蒂固，无论是在党内，还是在党外，人们的民主意识还比较缺乏，民主氛围也不够浓厚，制约着党务公开的有效推进。调研中（中组部卷），仅有49%的调查对象认为“党内生活正常，民主气氛浓厚”，还没有超过半数，有46%的非公务员、15%的非党员、13%的党员、9%的公务员，认为“党内生活缺乏民主，空气比较沉闷”（见下图片）。与之相对应的是公众对党员权利、党务公开的　群众认知度、关注度普遍偏低。

抽样调查中（xx卷），调查对象对党务公开“非常关注”的占33.6%，“比较关注”的占44.9%，“关注很少”的占21.5%（见下图）。座谈中，我们也了解到，少部分党员认为党务公开是党组织的事情，与自己没有多少关系。

 

调研中（中组部卷），只有38%的调查对象对党员权利基本内容“非常熟悉”，有38%的党员、52%的党组织负责人对党员权利的基本内容“基本了解”（见下图）。

总得来说，当前普通党员群众主动参与、主动介入、主动监督、主动维权的意识还不强，还没有真正意识到党务公开是自身了解参与党内事务的途径。正是由于党内民主氛围不浓厚，党员群众参与党务公开的积极性不高，导致深入、高效推进党务公开工作比较困难。由于党员群众参与度低，基层党务公开的效果还不尽如人意，调研中（中组部卷），18%的调查对象、20%的公务员认为“已经实行，坚持得不好”；同时，还有高达23%的党员、22%的公务员认为“虽然实行了，但流于形式”（见下图）。

　　（二）领导干部思想认识存在误区

调研中（地方卷）认为党务公开是大势所趋，非推行不可的占88.8%，但仍有少数党员领导干部特别是基层党组织负责人对党务公开的重要性认识不够，没有充分认识到推进党务公开是新时期加强党的自身建设的需要，是发展党内民主政治的必然趋势，少数基层党组织负责人认为党务公开只是“走过场”，没有必要那么认真，在工作中存在应付的现象，直接影响了党务公开工作的深入开展。也有部分党员领导干部认为《党章》中明确了“党的各级组织要按规定实行党务公开”，党务公开工作等具体规定出来之后再抓也不迟，等等。综合分析，基层党员领导干部在思想认识上还存在着“四怕”误区：一是怕牵扯精力。认为当前基层党委主要任务是抓发展、保稳定。党务公开是一项系统工程，又是务虚的事，要想取得实效，必须投入相应的人力、物力和财力，但有时候也不一定能达到效果，花钱费力。二是怕影响形象。担心实行党务公开后，党的工作将完全置于群众监督之下，如果预期目标不能实现，或者群众对工作完成情况不满意，就影响下一步工作开展，就会削弱领导的权威，影响党委在人民群众中的威信。三是怕担政治风险。党务公开是一项创新的工作，尚处在探索阶段，上面没有提出具体的规定和明确的指示，在实际操作中“度”的分寸难以把握。实施得好还可能探索出一些新路，如果太激进了就会有政治风险，容易犯政治错误，得不偿失。四是怕自找麻烦。实行党务公开后，将党委决策和执行的过程及其它重大事项完全向党员群众公开，就会减少党委在工作中的机动性和灵活性，自己给自己套上“紧箍咒”。同时，还担心群众对党务信息知道得越详细，掌握的政策法规越清楚，党委工作开展的难度就会越大，稍加不注意，一旦出现失误和偏差，就容易引起群众的不满甚至上访，影响社会稳定。

（三）基层党务公开规范化建设不到位

目前，各地对党务公开工作进行试点探索，但从整体运行现状上看，党务公开工作还停留在表层上，公开的质量还不高。究其原因，主要是缺少统一的《党务公开条例》来进行规范。对党务公开的规定，仅散见于十六届四中全会报告、党的十七大报告、《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例》及有关领导讲话，且内容比较宏观，没有明确具体的要求，基层实际操作中也只是“摸着石头过河”，存在着“把握不准”的现象，导致党务公开内容针对性不强、方式灵活性不够、程序严谨性不足，公开质量难以提升。

1、公开内容的深度与广度把握不准。我们党长期以来形成了对党内事务保密的观念，从革命党到执政党的转型后，究竟什么内容应该公开什么不公开，在“度”的把握上还没有一个具体、统一的标准。规定的只要不是涉及党的秘密的内容都要公开，到底哪些内容不涉及党的秘密，没有明确的界定；什么是党组织的重大决策和决定，也没有明确的界定；在措辞中往往出现“适宜”的字眼，这本身就留有很大的弹性空间。这就导致实践中，公开内容与群众关注度结合不紧，公开的程度上还缺乏深度与广度，主要是表现为“缺乏五性”：一是公开内容缺乏针对性。该公开的不公开，公开内容大部分限于规划、通知、决定等内容的公开，而对如干部作风、勤政廉政、资金安排使用等群众关注的关键、重大问题公开不够。二是公开内容缺乏连续性。前半段公开后半段不公开，对一些工作的公开，只有前期的工作部署和目标措施，而工作的进展和最后的结果却没有下文，如有关重大问题的落实情况，领导述职述廉后考评结果情况等。三是公开内容缺乏真实性。公开时遮遮掩掩，对一些工作，不敢真公开，怕接受群众监督，如财务收支情况、领导干部个人职务消费货币化具体情况等等。四是公开内容缺乏全面性。成绩公开问题不公开，对一些能够体现政绩、宣传成绩的，大张旗鼓地进行公开，而对工作中存在的问题不公开。五是公开内容缺乏约束性。公开不公开随个人喜好，哪些内容公开，哪些内容不公开，什么时候公开，什么形式公开，有时凭领导个人喜好决定。同时，党组织与普通党员、人民群众对党务公开的理解角度不同，党组织认为自己是以全局为重实行党务公开，而党员群众更多的是关注自己的切身利益。理解错位便造成了党员参与不积极，群众不关注的局面，直接影响着党务公开的质量。在调查问卷（xx卷）中“公开内容由谁确定”选项中，各单位一把手选“由公开单位确定”的占80%以上，选“由党员群众确定”占0.06%，选“由公开单位和群众共同确定”的占17%；而普通党员选“由公开单位确定”的只占1.2%，选“由党员群众确定”的占93%，选“由公开单位和群众共同确定”的占5%（见下图）。

2、公开的方式和范围把握不准。由于当前对党务公开工作如何操作还缺乏刚性制度规定，以致在公开的方式和范围上随意性大。对哪些应该是党内公开还是党外公开，是单位公开还是社会公开，是先党内公开再单位或社会公开，并没有明确的法规制度规定，而大多是单位根据实际情况自行决定。对同一事项，是通过会议公开还是通过新闻媒体公开，是通过文件公开还是通过公开栏公开，这也没明确的界定。对一些重大决策事项是事前公开还是事后公开，过程公开还是结果公开，季度公开还是即时公开等，也没有明确的界定。这就导致公开的时效性不强、范围不大、效果不佳，致使公开成了应付检查的一种形式，造成了党务公开流于形式化的倾向。据调查情况看，当前各地党务公开的主要方式是党务公开栏，条件好的乡镇党委和县直部门还采用了党务公开电子显示屏，而这些一般都设在机关办公所在地，受众主要是机关党员和前来办事的群众，公开的范围不广。调研中（xx卷），认为党务公开形式比较丰富的占22.4%，认为需要进一步丰富的占38.4%，认为比较单一的占39.2%。（见下图）

 

3、对公开的程序把握不准。基层党务公开一般要经过内容确定、审核、公开、反馈四个环节，每个环节都重要，每个环节都难抓到位。在审核环节，要对一事项进行公开，是经过本级党组织班子审核后就公开，还是要经过上级党组织审核后才能公开，这没有明确的限定，容易出现本来本级就可以审核的问题而推到上级审核，出现推责、误时的现象。目前，各地在确定公开内容时一般都是由本级党委审核，这就为“虚假公开”提供了空间，由于缺乏监督机制，有的基层党组织对一些敏感问题经过“技术处理”后再公开，其公开的真实性无法保证。还有少数单位党组织，为了减少麻烦，把党务公开推给从事具体工作的人员，往往不审核就公开了。在反馈环节，内容公开后，应该对公开的情况进行总结，对反馈的意见进行收集、整理，但由于缺乏刚性规定，党务公开又不像经济工作那样有硬性考核指标，客观上还存在“做与不做一个样、做好与做坏一个样”的现象，因而在实际操作中，基层党组织往往把公开当作一项任务被动完成，存在只要公开就了之的现象。

（四）基层党务公开的体制机制不完善

目前，基层党务公开正在逐步推开，实践中还存在公开“一阵风”、“时冷时热”、“你检查我公开”、“避重就轻”等现象，深入分析，主要是现实的体制和机制不完善造成的。

1、现行的领导体制制约党务公开的深入推进。一方面，党内权力运行机制比较封闭，权力主要集中于党委，党委权力又往往集中于书记。而党务公开是自上而下的改革，工作力度很大程度上取决于地方或部门领导的执政理念和民主意识。当前，少数地方在党内重大决策、重大工作任务部署、重要干部任免、调动和处理中，一般都是党委常委会决定，较少把权力运行过程进行公开；由于缺乏相应的机制作保障，党员群众较难参与到民主决策过程中来。主要表现在以下三个方面（中组部卷）：一是党组织在重大事项决策中征求了党员群众意见，但不够充分。党员群众中，24%的选择了“有些决策事先征求了党员群众意见、19%的选择了“党组织决策充分征求了党员群众意见”。二是党员群众一般能参与党组织议事决策，但不够经常。在回答“参与基层党组织的议事决策”情况时，有52%的调查对象、50%的党员群众选择了“经常参与讨论”，基本过半。还有33%的调查对象、35%的党员群众选择了“偶尔参加”，也有6%的公务员、5%的党员群众选择了“一次也没有参加”（见下图）。三是在党组决策中“一把手说了算”的情况仍然存在。在回答“所在的党组织决定重大事项”的选题时，有14%的公务员、13%的党员认为“一把手说了算”（见下图）。xx卷中也有类似数据可以印证（见23页）。另一方面，党务公开工作的领导主体模糊，到底由谁直接领导，由谁直接负责抓落实，目前没有一个明确的主体界定，有时由纪检部门牵头抓总，有时又由组织部门牵头抓总，这样经常出现“谁都在管，谁也不管”现象，导致党务公开工作难以深入推进。

2、现有的运行机制影响党务公开的实效。一是沟通协调机制不健全。各地在实践中虽然明确了“党委统一协调、部门齐抓共管，一级抓一级”的协调管理机制，但各部门在党务公开工作中的职责定位、部门之间如何有效配合方面还需要进一步予以明确。实际操作中，往往大部分任务落在组织部门一家身上，在常委分工负责制的新的领导体制下，仅凭组织部协调纪委、宣传、统战、政法等县委几家部门，存在一定难度，造成信息不畅，合力不够，以致于在公开过程中，涉及组织部门的内容公开得较多，而涉及到县委其他部门的内容公开得较少，影响着群众对党务公开的满意度。二是考核评价机制不完善。基层党务公开质量如何，主要看党员、群众、社会满意不满意，看党组织决策是否科学、民主，看监督的效果是否明显，看与群众密切相关的热点难点问题是否得到解决，看党员群众参与党内事务的积极性是否得到充分调动。对党务公开质量进行评价，必须参考以上四个方面的因素。如何对党务公开质量进行评价，还没有一套科学有效的方式方法，缺乏统一规范的质量管理评价体系，直接影响党务公开的成效和基层抓党务公开的主动性、积极性、创造性。三是监督约束机制不到位。目前，没有一套完善的党务公开监督约束机制，哪些情况属于违反党务公开规定，哪些情况属于不作为，如何惩处等均没有明确的规定，以致纪检监察机关对党务公开工作无法实施强有力的监督。

四、推进和完善基层党务公开的对策建议

推进和完善基层党务公开，具有很强的政策性、可操作性和应用性，直接面对基层、面对民众，领导干部和党员群众关注度高。我们必须在总结经验、查找问题和理性分析的基础上，进一步明确基层党务公开的总体要求，从提高思想认识、规范操作程序、健全工作机制等方面入手，加强和改进基层党务公开工作，做到切合基层实际、针对基层需求、服务基层发展，加强基层组织。

（一）切实明确基层党务公开的总体要求

推进基层党务公开要以中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻落实科学发展观，深刻领会党的十七大精神，以尊重党员主体地位、保障党员民主权利为出发点和落脚点，在不违反党的纪律和保密规定的前提下，最大限度地扩大党员群众对党内事务的知情权、参与权和监督权，努力增强党的工作的透明度和开放度，切实加强对党内权力的监督，促进党内民主建设，不断增强基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力，为国家改革发展稳定的大局提供坚强的组织保证和政治保证。

推进基层党务公开要遵循以下五个原则：一是服务发展原则。以经济建设为中心，牢牢把握发展这个党执政兴国的第一要务，紧紧围绕促进发展的大局，充分调动广大党员群众参与决策、参与管理、参与监督的积极性和主动性，努力营造科学发展的良好环境，不断提高各级党组织和领导干部驾驭经济和促进科学发展的能力。二是依纪依法原则。按照《党章》、党的路线方针政策和党内法规的要求，在不违反《宪法》、《党章》和法律法规的前提下，只要不涉及党和国家的秘密，能公开的应全部公开。三是真实公正原则。充分尊重和保障党员群众的知情权、监督权，实事求是，面向基层，面向群众，不回避矛盾、不规避焦点，内容真实、可信、公正。四是注重实效原则。科学把握基层党务公开的共性要求和个性特点，坚持从实际出发，采取合适的形式公开，增强党务公开的针对性，讲求形式和效果的统一，既方便群众的知情和参与，又切实保障党员干部的民主权利。五是积极稳妥原则。既积极推进、大胆实践、勇于创新，又科学安排、规范操作、有序推进，注重在实践中注意研究新情况、解决新问题、创造新经验。

推进基层党务公开要与发展社会主义民主政治和推进党的建设新的伟大工程、构建和谐社会的奋斗目标和进程相一致。经过不懈努力，使党务公开成为各级党组织施政的一项基本制度，党务工作透明度和开放度不断提高，党组织和党的领导干部与党员群众沟通的渠道更加畅通，党员群众参与党内事务的主动性、积极性充分调动，民主意识和民主素质明显提高。

（二）着力夯实基层党务公开的思想基础

推进基层党务公开，夯实思想基础是前提。要进一步加强对基层党组织和广大党员群众的教育引导，增强民主意识、法制观念，着力提高基层党组织、党员领导干部履行党务公开职责的自觉性和广大党员群众参与党务公开的主动性。一是坚持正面教育，统一思想认识。要通过民主生活会、中心组学习、党校教育、党组织学习等多种途径，组织党员领导干部认真学习党的十七大报告、《党章》、《党内监督条例》、《党员权利保障条例》等党内政策法规，领会精神实质，把握关于推进党务公开、加强党内民主建设的要求和内涵，使广大党员和领导干部充分认识抓好党务公开的重要性，自觉转变工作作风，增强民主意识，接受民主监督，推动党务公开工作有序开展。二是注重宣传引导，营造良好氛围。要广泛运用广播、电视、网站等媒介，大力宣传党务公开的重大意义、重要内容、方式方法，及时报道党务公开工作动态、工作成效，引导基层党员群众积极行使民主权利、认真履行应尽义务，真正形成人人关注党务公开、党员干部积极参与党务公开的良好氛围，着力提高党务公开的认知度和认同度。三是加强业务培训，提高履职能力。要把党务公开列为党员教育培训的重要内容，着力提高基层党务工作者、党代表和党员履行党务公开工作职责、行使党务公开民主权利的能力和水平。

（三）科学界定基层党务公开的内容范围

推进基层党务公开，科学界定公开的内容和范围是核心。公开内容不针对基层实际、公开范围不注重合理区分，公开效果就会大打折扣、事倍功半，甚至劳而无功。因此，我们在确定基层党务公开的内容和范围时，既要严格遵守有关党内法规，注重把握公开重点，又要充分考虑基层实际，注重满足群众需求。一是提高公开内容的针对性。基层党务公开与其它层次的党务公开，在确定内容上应各有侧重。根据各地经验和有关党内法规要求，基层党务公开应侧重以下五个方面的内容：全局和中心工作方面，突出公开党组织的重大决策、决定、决议等；思想建设方面，突出公开党组织中心组学习计划及落实情况，年度党建主体活动安排，群众性精神文明创建活动的实施计划等；组织建设方面，突出公开党组织领导班子自身建设情况、党员队伍建设情况、组织换届改选等；作风建设方面，突出公开领导干部廉洁自律规定执行情况；制度建设方面，突出公开党内制度规定的各项办事程序和工作要求，完善党内民主决策、民主监督、民主管理制度等情况。比如，在乡镇党委、街道党工委这个层次的基层党组织在党务公开中要重点把握六个方面的内容：①贯彻执行上级党组织决议、决定的情况，本级党组织对重大问题决策的情况；②领导班子年度党建工作目标及完成情况，班子成员工作分工的情况；③领导班子民主生活会和领导干部执行廉洁自律有关规定的情况；④干部选拔任用、奖惩考核的情况；⑤组织设置及隶属关系调整、党内选举、发展党员、民主评议、评比表彰、党费收缴等基层党组织建设方面的情况；⑥群众反映突出问题的解决落实情况。村、社区党组织应当公开的主要内容：①贯彻执行上级党组织决议、决定的情况，本级党组织对重大问题决策的情况；②年度党建工作的目标及班子成员分工的情况；③干部履行职责、廉洁自律和考核奖惩的情况；④党内选举、发展党员、民主评议、评比表彰的情况；⑤党员参加“三会一课”、结对帮扶、设岗定责、交纳党费的情况；⑥群众反映突出问题的解决落实情况。二是体现公开内容的互动性。确定基层党务公开的内容必须高度关注基层和群众需求，做到结果公开和过程公开相结合，常规公开与点题公开相结合。凡是基层群众关心的党内热点问题，容易出现以权谋私、滋生腐败、引发不公的事项，只要不是党内法规明确规定不能公开的事项，不涉及党和国家秘密，都要最大限度地进行公开。特别要突出对基层党组织和领导干部在人权、财权、事权运行过程的公开，做到“突出实质、直奔主题”，真正打造“阳光党务”。要围绕重要事项的决策、执行、监督的程序、方法、结果等环节实施党务公开工作，有效增强党务公开的吸引力和生命力。对于上下关注的重大决策和焦点问题，要全面详实反映，真正让大家了解清楚、理解明白、把握到位；对于连续性、经常性工作内容，要突出重点、简明扼要地反映，使大家掌握其发展动态、进展程度和新的特点；对于提请党内和社会监督的问题，要严格按照政策界限、范围界限、内容界限反映，使大家知道该知道的情况。三是注重公开内容的差异性。要根据公开对象的不同，区分层次、区分情况确定公开内容和范围，做到“内外有别、上下有别、简繁有别”，既把握好知情界限又确保知情顺畅。对于涉及全局的重大决策、重点建设和重点工作，不仅要在党内公开，还要同步向全社会公开。对于涉及加强党的建设、促进经济社会发展的一些探索性、研究性工作内容，要先在党内公开，待时机和条件成熟后再逐步向社会公开。对于只涉及当事人的公开内容，或者涉及个人隐私问题，只向相关当事人公开。对于涉及党和国家秘密、不宜扩大的工作内容，要严格按照有关规定和要求，只在党内或党内一定范围内公开。

（四）创新拓展基层党务公开的载体渠道

党务公开涉及面比较广，各地、各部门情况不尽相同。在实践中，应注重把党务公开的共性要求和个性特点结合起来，区分不同公开内容和公开对象，按照简便易行、灵活多样、方便群众的思路，合理确定公开载体和渠道。一是合理确定公开形式。适宜在党内公开的，主要通过党内有关会议、下发文件、定期通报等形式公开；适宜对全社会公开的，可以采用广播、电视、报刊、网络等大众媒体和专门的党务公开栏、电子显示屏等进行公开；适宜对特定对象公开的，可以采取个别座谈，定向反馈等形式公开。党组织认为不便公开的，应作出具体说明，报上级党组织审定，并把上级党组织的意见向党员、群众反馈。对于只涉及部分人和事的事项，确实不能公开的，要及时向申请人做好解释说明工作。二是紧贴时代发展。基层党组织要根据当前群众对信息多样化和即时化需求的新变化，在采取传统公开形式的基础上，更多运用设置电子显示屏、建立局域网、开通查询电话、设立公开查询室等载体和渠道，开展党务公开，最大限度的方便党员群众全方位了解党内事务，多角度参与党内活动。三是拓展公开渠道。建立和完善党内情况和社情民意反馈制度，加强定向公开和群众点题公开，畅通基层民意的反馈渠道；要充分调动群众参与积极性，探索建立社会公示和社会听证制度，对与群众利益密切相关的重大事项实行社会公示，组织社会听证，使群众更好地了解和参与与切身利益相关的重大事项的决策。要有序开放领导班子民主生活会，根据会议的议题和涉及的内容，有针对性地邀请部分党员代表、专业人士及其他方面代表参加。如推广前文提到的“双听双评”机制。

（五）严格规范基层党务公开的运行程序

党务公开与政务公开最大区别在于内容的涉密性和受众的层次性，政务公开可以尽可能最大限度地向社会公众公开，党务公开需要有选择地向党员或党员与群众分层次公开。这一特点决定必须严格党务公开工作的程序，注意通过严格的程序来保证公开的规范。在实践中，基层要重点把握好三个环节。一是审核环节。公开的内容根据上级要求、本级规定和基层群众的要求由相关部门、相关科室或所涉个人提供，公开前由党组织班子集体审核，特别是重大事项的公开，须报经上级党委审核把关。要坚持“谁决策、谁审批，谁管理、谁负责”，严格限定公开事项审批人和公开工作执行人，明确具体职责和要求。要坚持“部门提议、党委审定、专人实施”，严格规范公开实施步骤和具体环节要素，形成一整套制度，确保有章可循。二是公开环节。将审核通过后的公开内容，按照确定的内容、形式及时进行公开，对于党内重大决策、重要干部任免和涉及党员、群众切身利益的重大问题等党内事务，采取先党内、后党外的顺序进行公开，必要时实行党内外同时公开。要将公开贯穿于党内事务的酝酿、决策、实施的全过程，增强党务公开的完整性。做到党组织在讨论决定重大事项、制定任期目标前，要在一定范围内征求党员群众意见，集思广益；在实施过程中，要通过一定的形式向党员群众公布阶段性进展情况，注意听取党员群众反映，及时纠正工作中的偏差；对实施的最终结果，向党员群众公开，接受监督评议。三是反馈环节。公开期间，要注意收集、整理社会反映，明确专人负责收集、筛选、整理群众反映的意见和要求，及时反馈给相关部门，并将落实情况再公开，接受群众监督。

（六）灵活把握基层党务公开的时限频次

信息高速传播背景下的基层党务公开，必须灵活把握公开时机，保障受众在第一时间能够尽可能全面地、系统地知晓党务公开内容。要坚持常规性工作定期公开；阶段性工作逐段公开；临时性工作随时公开；重大或复杂性问题，根据公开后反馈的意见进一步完善，然后再次公开，最大限度地做到“主动公开”，减少“被动公开”甚至是“无奈公开”，体现党务公开的经常性、动态性、及时性，提高党务公开的公信度。比如，在村一级，政策措施、文件规定、审批事项、工作程序等具有稳定性的内容设为固定栏，将年度工作计划等相对稳定的常规性工作设为定期公开栏，将实事办理等动态性、阶段性工作实行逐段公开，将党员发展对象、困难党员救助对象等即时公开更新。

（七）配套完善基层党务公开的运行机制

推进基层党务公开是一项长期、持续性的系统工程，既需要齐抓共管、合力推进，更需要有一套规范、实用的制度体系来保证。一是要建立组织领导机制。要借鉴政务公开的成功经验和运行机制，建立“党委统一领导、纪委协调监督、党务部门通力协作、党员积极参与、群众人人知晓”的领导体制和工作运行机制。要建立常设机构，落实专人抓党务公开工作，从财政列支党务公开经费，做到机构落实、人员落实、经费落实、制度落实、责任落实。县级以上党委要成立党务公开领导小组和办公室，或者将党务公开工作纳入各级党建办工作范畴，统一领导并具体负责党务公开的推进工作。同时，要建立由相关部门主要领导参加的联席会议制度，形成党务公开工作的整体合力。基层党组织要建立书记负总责，分管领导直接负责，专班人员具体负责的责任体系，确保责任落实到岗，工作落实到人，措施落实到位。二是建立党务公开互动机制。党务公开是一项动态性工作。每个基层党组织既要畅通党务公开信息渠道，明确专人负责收集整理党员群众的意见建议，定期分析研究解决党员群众反映的问题，又要充分发挥党员群众的主体作用，坚持党组织与党员群众互动，做到党组织有所呼，党员有所应，群众有所动，让党员群众在积极参与党内事务的讨论决策中有一种责任感、荣誉感，永葆党务公开的勃勃生机。三是建立上下结合、循序渐进的推行机制。推行党务公开，应该讲是各级党组织都应进行，只是内容上各有侧重。就目前党务工作的现状讲，基层党务工作随着政务、村务、厂务公开的开展，党组织的部分工作和活动已经得到公开。要使党务公开全面推行并取得实质性进展，必须坚持中央和各级领导机关带头公开与自下而上的基层推动相结合的推行机制，上级党组织给下级党组织做表率。同时，针对党务公开是一项新生事物这一特点，要根据不同的组织和不同的职责要求，区别对待，各有侧重，实行分级负责、分层规范和分类指导，避免“一刀切”。四是建立监督评议机制。党务公开的本质是接受监督，但实践证明党务公开工作本身更需要强有力的监督，只有这样才能促使工作实效性、长效性。要把党务公开工作本身也纳入公开的范畴，与其它党内工作一道接受党员群众的监督，区分党内党外两个层次，定期组织党员群众代表参加的党务公开工作评议活动。要建立党务公开监督员制度，广泛聘请“两代表一委员”、党员代表、群众代表、媒体人士任党务公开监督员，监督评议党务公开工作。在组织党内评议上，重点围绕加强党务公开管理、拓宽党务公开渠道、增强党务公开成效等问题，听取党员对党务公开工作的评价。在组织党外评议上，重点围绕尊重群众民主权利、传达相关信息、反馈社情民意等问题，征询群众对党务公开工作的看法。在此基础上，认真梳理收集到的意见、建议和要求，深入分析查摆存在的差距和不足，切实研究制定具体改进措施和目标要求，进一步明确今后的努力方向。 五是建立考核评价机制。要把党务公开工作纳入党的建设和年度工作总体目标考核体系，作为一个重点环节来把握，与党建任务、年度工作安排同步部署、同步推进、同步考评，并把党务公开工作情况作为衡量和评价党的各级组织及领导干部工作政绩的一个重要依据。要尽快制定《党务公开工作考核办法》和《考核标准》，在考核标准上，既要突出党务公开工作本身是否落实了上级有关指示要求、完成了计划任务，更要看对党的建设和当前工作上发挥了多少推动作用，全方位、多层面地衡量党务公开工作的成效。在考核方式上，采取上级考核与本级自评相结合、集中考核与平时抽查相衔接、当前考核与长远评估相融合的办法进行，使考核更具有真实性，更富有说服力。要充分运用考核评价结果，按照精神鼓励为主，精神奖励与物质奖励相结合原则，对公开工作成绩突出的基层党组织应给予通报表彰、授予荣誉称号、颁发奖金等奖励。同时，把考核结果作为基层党组织综合考核和领导班子成员实绩考核的一项重要依据，并与财政拨款、党费扶贫等党内支持项目进行挂钩。通过实施激励措施，进一步增强基层党组织及其负责人抓党建工作的使命感、成就感。同时，对公开工作推进不力或者因工作失误造成重大影响的单位和主要责任人，严肃追究责任，视情况给予通报批评、诫免、调整职务、降职、免职等组织处理，必要时还要追究法纪责任。

 

 

说明：

1、本文援引数据分析均来自《xx省委组织部关于〈党内基层民主建设调查问卷〉情况分析报告》、《xx省委组织部关于〈党内基层民主建设调查问卷〉的分项统计表》、《xx省委组织部关于〈基层党务公开抽样调查问卷〉情况分析报告》。

2、《党内基层民主建设调查问卷》在文中简称“中组部卷”，《基层党务公开抽样调查问卷》在文中简称“xx卷”。

3、分析报告、情况汇总、问卷均以附件形式附后。