城市化进程中失地农民社会保障问题探析

近年来，由于失地农民利益受损以及基本生活得不到保障而引发的社会问题，已经成为社会各界广泛关注的热点。如何使失地农民基本生活得到有效保障，以切实保护失地农民的利益，也就成为政府部门和学术界亟待研究的课题。很多学者从经济学和社会学的角度，对失地农民的权益、社会保障问题进行研究。
根据国务院批准实施的《1997年- 2010年全国土地利用总体规划纲要》，至2010年中国共安排非农建设占用耕地 1850万亩，其中 90%以上为征用农村集体土地。按照目前全国人均耕地水平测算，将新增约1200万被征地农民。国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》也指出，在严格控制的前提下，2001年- 2030年全国年均建设占用耕地不低于 180万亩，20年间将达3600万亩。因此，2001 - 2030年30年间将新占用耕地5450万亩，新增失地农民7800万人，失地农民总数将达到1. 1亿人。如果用地指标突破，违法用地得不到控制，失地农民的数量还将大大增加。中国非农建设占用耕地面积仍然呈阶梯式减少现象，那就意味着每年仍然有大量的农民失去土地，变成失地农民。
一、失地农民的就业状况
农民失去土地就意味着失去了最根本的就业岗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全国被调查失地农户中，仅有2.7%的劳动力得到安置，20%的劳动力赋闲在家，处于失业状态。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，大部分在工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，他们缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于投资理财知识和能力不足，面对变幻莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。在征地过程中，虽然大多地方政府采取了一定措施，促进失地农民就业，但由于各方面的原因，相当一部分农民实际上处于失业状态。自谋职业的失地农民大多外出务工，但通过这一渠道消化的失地农民数量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世纪90年代中期以来企业为裁减冗员而实行下岗分流，造成了大量下岗工人，城市本身已经承担了过多的工作人员，再无力安置大量的失地农民；其次，由于失地农民的文化素质和劳动技能偏低，一些已经获得政府安置的失地农民因在竞争中处于劣势，有大批人成为再次下岗者；再次，外出务工的失地农民也仅限于青壮年劳动力。
二、失地农民的社会保障状况
在我国农村，施行的是群众互助和国家救济为主的社会保障制，其保障水平明显低于城市。并且我国城乡间社会保障资源分配严重失衡，农村社会保障几近空白。2007年11月 29 日，劳动和社会保障部首次发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，目前中国城镇参加企业基本养老保险的覆盖率达到76%，但“农村养老保险的推进比较缓慢，覆盖面还比较小”。从全国社会保障费用支出的情况来看，占全国人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口的20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。  
随着失地农民人数日益增加和失地问题的加剧，为失地农民建立社会保障越来越受到重视。但纵观各地有关失地农民社会保障制度的实践就会发现存在的一些问题：首先，社会保障只是一种称谓，实质是一种最低的生活保障。目前部分地方还没有真正建立起失地农民的社会保障制度，其相关实践只能称为“生活保障”制度，与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远；其次，由于我国社会保障制度起步晚，相关的法律法规还在不断完善中，对社会保障实践的实施缺乏有效监督、验证，尤其是对社会保障基金的运营缺乏监管；再次，社会保障的覆盖面普遍偏低，部分被征地农民还处于无保障的状态。这表明，失地农民中只有少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。就社会保障而言，由于普遍实行了货币补偿，在城乡二元体制下，部分基本上由农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险。
三、完善失地农民社会保障制度存在的问题及政策建议
  (—)深化农村土地产权制度改革
当前农村土地制度的一个明显缺点就是产权不清晰，主体不明确。为此，明晰国家、集体、农民的土地权益和利益分配，正确处理好农民和土地的关系，进行农村土地产权制度的改革和完善是解决失地农民问题的前提。通过界定和明晰产权关系，运用法律等手段保证各种与农地产权有关的契约或协议得以实现，才能充分发挥农地产权的激励、约束机制，从农地产权关系的处理和制度安排上达到农地资源的合理流动和优化配置，提高农地的产出率和利用率。重构后的农村土地产权关系的基本模式可以理解为一个“金字塔”型的农村土地产权权能体系，国家拥有土地最终所有权，处于金字塔塔尖；集体经济组织代表国家履行土地所有权权能，处于金字塔塔身；农户处于金字塔的塔底。
 (二)完善征地补偿制度
1. 规范征地补偿程序。目前，就征地补偿款的分配问题，法律尚无明文规定。征地实施单位一般不直接面对农民个人，而只是面对村、乡两级，资金拨付一般也是直接到乡财政。在征地补偿费里农民最终能得到的也只是很少的一部分，据“三农”数据网调查显示，征地补偿费的分配格局一般是：政府占60%~70%，村级组织占25%~30%，农民仅占10%~l5%。土地征用是国家行政行为，而不是民事行为，因此需要按照严格的法律程序实行。通过具体的征地程序，可以避免征地主体在行使征地权力时行为的随意性，从而避免主观性和盲目性，进而保护权利人的合法权益。国外在这一点上值得我们借鉴，他们有严格的征地补偿程序，可以大致分为：(1)土地的原所