一、劳动保障监察行政执法的理论基础　　

（一）劳动保障监察的本质　　

1.劳动保障监察的定义：劳动保障监察是劳动保障行政机关依法对用人单位遵守劳动保障法律法规的情况进行监督检查，发现和纠正违法行为，并对违法行为依法进行行政处理或行政处罚的行政执法活动。《劳动法》第八十五条规定，“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”这一规定确立了劳动保障监督检查体制的法律地位，赋予了劳动保障监督检查职责和劳动行政处罚职责。所以，劳动保障监察是劳动保障行政部门对用人单位和劳动者遵守劳动法律、法规的情况进行监察，发现违法行为，依照法律、法规、规章规定和《行政处罚法》规定的程序，予以处罚的具体行政执法行为。　　

劳动保障监察的主要特征是：（1）劳动保障监察的执法主体是县级以上劳动行政部门。（2）劳动保障监察的内容是劳动关系当事人应当遵守的劳动法律规范。（3）劳动保障监察必须依照行政执法程序进行。（4）劳动行政部门作出的劳动保障监察决定是具有法律效力的具体行政行为，当事人必须遵照执行。劳动保障监察对象对行政决定不服时，可以提起行政复议或行政诉讼；根据《劳动法》和二○○四年国务院第（423号）令颁布的《劳动保障监察条例》，劳动保障监察对象是中华人民共和国领域内的企业和个体工商户 ，以及国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规的情况与用人单位发生劳动关系的劳动者。　　

2.劳动保障监察的原则：加强劳动法制宣传教育，提高社会法律意识；保障劳动法律的贯彻实施，做到“有法必依、执法必严、违法必究”；劳动保障监察机构依照法律规定的职责范围和执法程序开展工作；对违法案件的处理，必须以事实为依据，以法律为准绳，平等适用法律；对违法责任人的处理，应坚持教育和惩罚相结合；实行劳动保障监察与群众监督相结合等。在执行劳动保障监察公务时，应有两名以上劳动保障监察员进行，并出示《劳动保障监察员证》等证件。　　

3.劳动保障监察的主要内容：建档立卡，动态管理。在对各类用工单位进行详细调查的基础上，进一步建立健全台帐记录，将各用工单位基本情况和劳动力市场基础性工作实行分类管理，完善工作制度。结合新修订的劳动保障监察法律文书和档案文书，进一步规范和完善文书档案管理，做到档案完整、规范，存放有序，加强业务学习，增进全体监察员对业务法律法规和对劳动保障整体工作的全面了解，提高监察员的整体素质和执法水平。加强政策宣传，采取边监察边宣传的方式，利用广播、电视、报纸等方式进行宣传。有效提高劳动保障监察工作人员服务意识和服务质量，树立全心全意为劳动者和用人单位服务的良好形象。                                          　　

4.劳动保障监察的属性：劳动保障监察的四个属性：一是法定性，二是行政性，三是专门性，四是强制性。　　

5.劳动保障监察的形式：劳动保障监察的形式有四种：一是主动到用人单位及其工作场所进行检查的日常巡视检查，二是通过任何组织和个人举报、投诉对用人单位可能存在的违法行为进行的专案查处，三是针对一定时期问题比较集中或重要的事项开展的专项大检查，四是审查用人单位按照要求报送的遵守劳动保障法律法规的书面材料。　　

6.劳动保障监察的处罚方式：劳动保障监察的处罚方式主要有五种：一是警告，二是罚款，三是没收违法所得，四是吊销许可证，五是责令用人单位改正。　　

（二）劳动保障监察工作的主要任务　　

在积极做好劳动保障法律、法规的宣传工作，完善工作制度，建立目标责任制的基础上，为促进县域经济发展，县级劳动保障监察工作主要有以下任务。 　　

1.严把劳动用工年检关，从源头上杜绝侵权行为。劳动保障年检工作是劳动保障监察工作的基础，通过对用人单位用工情况的审验，可以从源头上减少违法违规行为。在劳动保障年检工作中，将用人单位依法签订劳动合同、按时足额支付劳动者工资报酬、技术岗位从业人员持证上岗、参加社会保险等作为年检工作的重要内容，对侵犯劳动者合法权益的用人单位下发指令书，限期改正，对拒不整改的单位予以通报批评，并依据有关法规给予经济处罚。在认真做好年检工作的基础上，从而摸清用人单位底数，做到心中有数，减少工作的盲目性, 并结合劳动保障年检、专项监察、日常巡视检查、举报案件专查所发现的问题，对各类用人单位进行分类排查，实施动态管理，这样就节省了人力物力财力。　　

2.加强对建筑施工企业的全程监管，确保施工企业及时足额发放工资。为有效解决由于层层转包造成建筑施工企业拖欠民工工资问题，劳动保障监察部门应主动加强与建设主管部门的协调配合，建立联动机制，共同在工程立项审批、工程招投标、开工建设、竣工验收上全程监控，要定期深入到施工企业，对施工人数、劳动合签订、工资发放等情况进行调查和暗访，及时处理各种违法违规行为。劳动保障监察部门深入各类施工企业，重点开展劳动合同签订、劳动用工年检、工资支付大检查，督促施工企业及时与民工签订劳动合同、及时参加年检、及时支付民工工资，对支付工资当时有困难的要制定清欠计划，分批支付。　　

3.在执法过程中注重与有关职能部门之间的协调配合。为保证执法过程中形成合力、提高威慑力，加大对恶意拖欠工资的打击力度，劳动保障监察部门在执法过程中应注重与工商、公安、建筑、税务、共青团、工会、妇联等职能部门的协调配合，明确各部门在整治拖欠工资工作中的职责，定期通报工作情况，分析研究劳动保障法律法规贯彻执行中存在的困难和问题。　　

4.加强与施工企业的沟通，定期与施工企业负责人进行座谈。及时纠正企业违法违规是解决和消除拖欠工人工资现象的有效途径。劳动保障监察部门应定期召集有关建筑施工企业负责人就工资支付、劳动合同签订、劳动用工年检、社会保险费缴纳等问题进行座谈，为进一步预防拖欠民工工资起到一定的积极作用。　　

5.切实开展各项专项执法监察。一是认真解决拖欠民工工资问题。为落实国务院《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》精神，开展维护民工合法权益、查处拖欠民工工资专项执法监察活动。在解决拖欠工资方面，建立“欠薪保障金制度”和用人单位信誉审查制度，推行企业信用登记、信用评估、信用激励和信用警示制度。对严重拖欠劳动者工资的企业给予相应的处罚，提出黄牌警告，并建议工商行政管理、工程建设主管部门不予年检工商营业执照或取消其工程招投标资格，对欠薪企业建立不良档案，有效制止拖欠民工工资的违法行为。二是开展清理整顿公益性岗位专项监察活动，大力征集就业岗位。三是通过实施联动机制，全力推进职业资格证书制度和就业准入制度。为了更好地推行职业资格证书制度，实行劳动保障监察机构、职业介绍中心、职业技能鉴定等三家联动机制和工作情况通报制度，劳动保障监察机构根据职业技能鉴定中心提出的要求，及时进行相应的监察。专项监察首先是入户调查，登记从业人员情况，发放宣传材料和鉴定申报表，宣传国家有关职业资格准入制度方面的法规政策，并要求用人单位按时上报培训鉴定计划安排，限期参加培训鉴定；其次是督促没有按时参加培训鉴定的单位参加培训鉴定，监察对象以培训鉴定机构提供的数据为依据；再次是对不按要求持证上岗的单位及人员，依据国家有关规定进行处罚，并责令改正，对其中拒不执行的，劳动保障监察机构应在采取进一步强制手段的基础上，将其名单转交工商部门，工商部门将不予年检和验照。通过开展专项监察活动，为全面推行职业资格证书制度打下良好的基础。再其次是开展推行劳动合同制度专项监察活动。随着经济的不断发展，劳动关系也发生了巨大变化，劳动争议纠纷案件呈上升趋势。面对新形势，劳动保障监察机构要严格按照　2008年6月29 　日中华人民共和国主席第六十五令公布的《中华人民共和国劳动合同法》的规定，加快推行劳动合同制步伐，主动深入各类用人单位加强宣传、监察，通过抽查职工花名册、工资表与实际签订劳动合同数量对比方式来检查，发现没按规定签订劳动用工合同的单位和个人，责令其限期整改，严把合同关，并与各个职业介绍机构建立相互通报制度，对招用人员后没签订劳动合同的及时开展监察，保证推制任务的如期完成。劳动合同签订率应达到90%，为及时查处侵犯劳动者合法权益的案件提供法律依据。四是开展下岗职工再就业后的专项维权监察活动。下岗失业职工再就业后，各方面的权利是否得到全面的保障，优惠政策是否真正落实，关系到再就业成果的巩固和政府的信誉。为了切实维护这部分人的合法权益，巩固再就业成果，确保下岗失业职工再就业后劳动合同的签订、社会保险的接续和工资支付，有效地杜绝用人单位短期内招收下岗职工、套取国家优惠政策和补贴资金的现象，维护再就业的相对稳定。五是积极开展社会保险扩面征缴监察。积极与社会保险经办机构配合，重点开展私营企业、个体工商户社会保险的扩面工作。劳动保障监察机构和社保经办机构，采取深入私营企业和个体摊点讲解政策，通过政策引导和执法推动，使私营企业和个体工商户社会保险扩面工作取得突破性进展；同时，积极协助地税部门征缴社会保险费。六是全力开展劳动保障综合大检查。重点是各类企业和个体工商户、私营企业、各类中介机构和长期不参加年检或年检不合格单位，特别是建筑、服务等劳动密集型产业进行综合大检查，检查的主要内容是签订劳动合同、规范劳动关系，包括民工在劳动者工资支付情况、最低工资标准执行情况、《妇女权益保障法》贯彻落实情况等。充分发挥了劳动保障监察的执法职能，有力地维护经济发展和稳定。　　

（三）劳动保障监察的地位和作用　　

1.劳动保障监察的地位　　

①劳动保障监察是劳动保障行政管理不可缺少的内容。《劳动法》第9条规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国劳动保障工作。县级以上地方人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障工作。”这一规定以法律形式明确了劳动保障监察部门的地位和职责。该条中的“劳动保障工作”包括劳动保障就业、劳动合同和集体合同、工时和休息休假、工资、劳动保障安全卫生、女职工和未成年工特殊保护、职业培训、社会保险和福利、劳动保障争议处理、劳动保障监察检查以及依照法律责任追究违法后果等。可见，劳动保障监察是劳动保障行政管理不可缺少的内容。在市场经济下，劳动保障行政部门对劳动保障关系的管理从微观走向宏观，从直接走向间接，实现了职能转换。但是劳动保障行政部门对劳动力市场的宏观调节离不开监督检查，只有通过劳动保障监察，才能维护劳动力市场的正常秩序，才能有力规范和整顿劳动市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系。　　

②劳动保障监察是保障劳动保障法律、法规、规章得以贯彻实施的手段。劳动保障监察机构是代表劳动保障行政部门实施行政执法的唯一部门。劳动保障监察监督检查的内容是用人单位遵守劳动保障法律、法规、规章的情况，是现行劳动保障法律法规所确保的劳动保障条件、劳动保障标准的贯彻落实情况；对于违法劳动保障法律、法规、规章的行为，监督检查机构有权制止纠正并加以处理。劳动法的监督检查制度，是保证劳动保障法律、法规、规章贯彻执行的重要措施。劳动法是个独立的法律部门，是我国法律体系中的重要组成部分。劳动法以规范劳动关系为对象，以保护劳动者为主旨，通过行政监督，规范劳动法律制度，推进劳动标准的实施。《劳动保障监察条例》所称劳动保障法律、法规、规章是指劳动保障法律、法规、规章的总和。改革开放以来，我国发布了一系列劳动保障方面法律、行政法规、部门规章以及地方性法规和政府规章。这些法律、法规、规章的发布实施对调整和完善我国社会主义市场经济体制下的劳动关系，促进劳动力资源的开发、利用和合理配置，调动劳动者的积极性，保证劳动者的安全和健康。推动国家经济、社会的发展起到十分重要的作用。但是，在劳动保障法律、法规、规章的实施过程中，也出现很多问题，例如，一些企业不依法与劳动者签订劳动合同，不缴纳社会保险费，无故克扣或者拖欠劳动者的工资等，有些企业甚至违法使用童工。因此，劳动保障监察是确保劳动保障法律、法规、规章得以贯彻的手段。　　

③劳动保障监察是维护劳动者合法权益的重要方式。《劳动法》是调整劳动关系的基本法律，它既涉及国家、集体的利益，又涉及广大劳动者的利益。劳动保障法律、法规、规章的核心是保护劳动者的权益，围绕这个核心，劳动保障法律、法规、规章不仅确立了劳动者在劳动关系中的主体地位，而且规定了劳动者享有的各项基本权利。如果不认真贯彻执行劳动保障法律、法规、规章，就会影响企业的生产和工作，给劳动保障者带来危害。因此，劳动保障法律、法规、规章还规定了各级人民政府，有关部门、工会、各用人单位在保护劳动保障者权益方面的责任，提出了保障劳动保障者权益应当采取的措施和实现这些措施的基本途经。劳动保障监察正是维护劳动者合法权益的重要方式。　　

2.劳动保障监察的作用　　

①有利于促进劳动力市场的发育和逐步完善。党的“十四大”确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标。在社会主义市场经济体制中，劳动力市场是重要的要素市场之一，劳动市场发挥着劳动力资源配置的基础性作用，劳动者和用人单位按照市场规则进行自主公平的选择，通过劳动力和生产资料的最佳结合价值规律的作用和竞争机制的功能，达到劳动力和生产资料的最佳结合。通过劳动保障监察对市场的监控，可以减少和排除妨碍市场运行的因素，维护正常的劳动市场秩序。　　

②有利于维护稳定和谐的劳动关系。随着经济体制改革的深化，公有制实现形式的多样化，股份制经济的发展，外资企业和私营企业等非公有制企业增多，劳动关系日趋复杂。有些企业，尤其是外资投资企业、私营企业违反劳动保障法规政策，侵犯职工合法权益；少数劳动者违反合同随意“跳槽”，影响企业生产经营，劳动争议时有发生。因此，健全劳动保障监察制度，有利于及时发现和制止违反行为，维护用人单位和劳动者的合法权益，促进劳动关系的和谐与稳定。　　

③有利于进一步健全劳动保障法制，维护社会的稳定。为了调整劳动关系，维护劳动关系双方的合法权益，国家制定了一系列劳动保障法律、法规、规章，这使劳动关系的调整基本上做到了有法可依。保障这些劳动保障法律规范在现实中得到实施，必须要有健全的劳动保障监察检查制度。通过监督检查，促使用人单位和劳动者认真遵守劳动保障法律，及时纠正和处理违反劳动保障法律的行为，真正做到“有法必依、执法必严、违法必究”。　　

④有利于维护劳动者的合法权益。从《劳动法》的立法宗旨看，劳动法是劳动者的保护法。《劳动法》第一条开宗明义地规它，为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制使，促进经济发展和社会进步，根据宪法，制定本法。《劳动法》要保护劳动关系双方当事人的合法权益，但是，在总体上它是向劳动者方面倾斜。这主要是因为：其一，在市场经济中的劳动关系双方当事人之间，劳动者实际处于事实上的相对弱者地位，在劳动力供过不求的情况下更是如此；其二，从劳动者与用人单位的劳动关系看，劳动者相对于用人单位有其隶属性和一定的人身依附性，用人单位支配和使用的劳动力，在生产过程中直接涉及劳动者的生命和健康，因此，法律上需要对劳动者给予特别保护。世界各国的劳动法都以保护劳动者为主旨。《劳动保障监察条例》是保证劳动保障法律、法规的贯彻实施条例，亦应当以维护劳动者的合法权益为宗旨。　　

同时，鉴于我国社会主义市场经济体制下的劳动关系尚不规范，用人单位违反劳动保障法律、法规。侵犯和损害劳动者合法权益的行为屡有发生，在一些地方和部门还十分严重。从历年劳动保障部门查处的违法案件可以看出，违反劳动保障法律、法规的情况主要表现为以下方面：一是，一些企业特别是一些个体和私营企业没有或者无视劳动保障法律观念，在劳动用工中不依法与劳动者订立劳动合同，违反规定强迫劳动者加班加点、克扣或者无故拖欠劳动者的工资报酬等；二是一些用人单位不依法参加社会保险，不依法缴纳社会保险费；三是，一些无营业执照或者被依法吊销营业执照的单位，无视国家法律、法规，肆意侵犯损害劳动者的合法权益；四是，一些职业中介、职业技能鉴定和职业技能培训机构不依法办理执业许可，擅自从事职业介绍、职业技能鉴定或职业培训等活动，欺骗劳动者，扰乱劳动力市场秩序。对上述这些违反劳动保障法律、法规的行为，国家必须及时采取有效措施加以整治，并对其违法犯罪活动依法严厉打击，切实维护劳动者的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。　　

《劳动保障监察条例》以维护劳动者合法权益为宗旨，主要确立了以下制度维护劳动者的合法权益：1、举报投诉制度。《劳动保障监察条例》第九条规定，任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规的行为，可以向劳动保障行政部门举报。任何个人认为违反劳动保障法律、法规的行为侵犯其合法权益，可以向劳动保障部门投诉。2、立案查处制度。《劳动保障监察条例》第十四条规定了劳动保障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律、法规的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案查处。3、委托审计查处制度。《劳动保障监察条例》第十五条规定，劳动保障行政部门在进行劳动保障监察中，根据需要，可以委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计。4、惩处制度。《劳动保障监察条例》第四章规定了对违反劳动保障法律、法规的处罚制度，主要有：对用人单位侵犯女职工、未成年工合法权益的处罚；对用人单位克扣或者无故拖欠工资报酬、经济补偿等的处罚；对用人单位瞒报工资总额、职工人数，欠缴社会保险费的处罚；对职业中介、职业技能鉴定和业技能培训机构违反国家有关规定的处罚等。可以看出，《劳动保障监察条例》针对实践中侵犯劳动者权益的突出问题，将维护劳动者合法权益的立法宗旨贯穿在条例确立的各项法律制度中。　　

党的“十六大”明确提出要把“尊重劳动保障、尊重知识、尊重人才、尊重创造”作为党和国家的一项重大方针在社会认真贯彻。尽管我国的《劳动法》已颁布实施，但在社会实际生活中，用人单位侵害劳动者合法权益的现象和问题仍大量存在，由此引起的劳动争议和突发事件总体上呈上升趋势。通过开展劳动保障监察，可以对违反劳动保障法律、法规、侵犯劳动保障者合法权益的现象和问题及时予以制止和纠正。劳动保障监察对协调劳动关系，维护劳动者合法权益，发挥着重要的作用。　　

⑤有利于促进劳动保障行政管理职能转变。进一步转变劳动保障行政管理职能，改进管