四川内江市中区食品药品监督管理局    黄良义

【摘要】在药品监管执法过程中，行政处罚是维护药品市场正常秩序、保障人民用药安全的一种最有效的行政法律手段。然而在执法实践中，违法主体大多数却是自然人，由于自然人本身具有的一些特征，使执法人员在执法过程中的处罚难，执行更难等问题越来越严重。如何和以怎样的方式对违法自然人进行处罚？加强对自然人违法行为的有效监管，探索建立对自然人不履行行政决定的后续监管，是当前药品监管部门面临的重要难题。本文尝试分析部分问题的原因，探讨对策，以期对解决该问题有所裨益。

【关键词】药品监管 行政处罚 执法 违法自然人 处罚 问题

随着我国法律制度的不断完善，特别是自2001年12月1日《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）实施以来，我国药品监管不断朝着良好的方向发展，药品经营越来越规范，人民群众用药安全得到进一步保障。但是，在药品监管执法过程中也出现了一些问题。据我局近两年行政处罚案件统计，90%以上的违法主体都是自然人，且呈上升趋势。而在对违法自然人的处罚上，一是没有后续保障，如果自然人不接受处罚则无他法，二是对事不对人，执法没有威慑力，比如对无证药店、无证经营药品的个体户等违法行为，一般只是强行取缔或暂扣物品，对违法行为人没有任何制裁手段，以至于我国每年都会沉积大量的待执行案件，如何和以怎样的方式对违法自然人进行处罚？怎么破解对违法自然人执行难等问题？本问将就这些问题做浅显探讨。

一、药品监管执法中对违法自然人的处罚现状

（一）药品监管执法中违法自然人的特点

随着我国市场经济的深入发展，药品市场也呈现出复杂化和多元化，许许多多自然人以各种各样的方式参与其中。这一方面为药品市场的良性发展注入了新的、更多的活力，另一方面也为药品监管带来了更多的、复杂的问题。他们中大多数人的行为自觉或不自觉的已违反了《药品管理法》，比如无证经营、药品虚假广告、暗中给予、收受回扣等现象已在生活中屡见不鲜。由于其不仅具有自然人的共性，而且具有与其他违法主体更鲜明的特点，所以形成了执法中的难题和被动。

1.普遍性。伴随药品市场的开放，越来越多的人在从事着药品的生产、加工、销售等活动。其中从事药品销售的自然人最多。由于我国相关法律法规还不够完善，人们从事药品经营活动的方式也多种多样。面对着日趋激烈的市场，许多人为了追逐利润，不惜违法、违规操作，如现在相当多的经营者将药品直接贮存在自己的家里或租的子里等。据我们调查统计，在无证经营药品案的违法主体中，95%以上的都是自然人。

2.动态性。在药品监管执法中违法自然人多表现为时间上、空间上和性质上的不确定性，呈动态性的特征。而今，在我国通过行政执法行为规范的“人”有两种，一类是法人，一类是自然人。前者是依法成立，其产生、运作、消亡有严格的法律限制，由于其有必要的财产和经费，在涉及罚款等行政处罚，执行机关可顺利完成。自然人是基于自然规律出生的人，包括公民、外国人和无国籍的人，具有主观能动性和趋利避害的本能，往往会想方设法逃避违法行为产生的法律责任和后果。另外，我国是以户籍管理作为自然人管理的主要方式，随着市场经济的发展，人们依赖于计划和户籍所能得到的供给已不复存在【1】。市场经济为人们提供了一个广阔的发展空间，人们不在拘泥于一方、一地，而是积极走出去，甚至走向异地他乡。这种流动上的不确定性更具有不可预测和判断性，极大地增加了药品监管的难度。

3.反复性。由于自然人本身法律意识淡薄和整个社会客观原因，大部分的违法行为呈多发性、反复性和经常性，自然人往往在被外力纠正或教育以后，常常会重蹈覆辙。如无证销售药品行为，药品监管部门始终未能彻底解决。由于其没有固定场所和时间，逃避监管容易，加之当前药品市场利润不菲，所以反复性较大。

4.隐蔽性。主要体现在其从事药品经营活动中身份、场所和财产的隐蔽性。药品监管执法中的违法自然人以前往往是某一医药公司的销售人员，脱离该公司后，积极利用以前积累的各种有形、无形资产来进行药品经营活动。其在公共场所利用的身份具有很大欺骗性，其选择的活动场所更加不为人所知。当被药品监管部门发现后，马上转换身份和场所，即使对其进行处罚，涉及的金额也比较小，具有不可确定性。一方面主要是因为其财产形式的复杂性和诸多复合财产的存在，另一方面是自然人对其财产处理的随意性决定的【2】。

（二）药品监管执法中违法自然人的违法成本

药品监管执法过程中，大多数违法自然人所涉及的金额尚不构成刑事案件。其在进行药品经营过程中往往以较低成本去获取最大利润，一旦被处罚，其所获利润将大打折扣甚至亏空，所以他们就会无形中有违法成本的预算，从中我们可以试着构建这样一个违法成本的经济模型，即：

∏=∑【（y1-c1）/(1+r)t】。

其中∏指违法自然人在其从事药品活动期间总收益的现值，y1指每年的收益，c1指每年的违法成本，r为折现率，t代表年份，t=1.2.3……根据对违法自然人的理性分析，当∏﹥0时，他们就有改变现有硬件、软件及经营状况等的条件，很少会做出违法活动，只有当∏﹤0或者∏=0时，他们才会做出违法活动这种选择。

         （三）当前药品监管执法中对违法自然人的处罚现状

当前药品监管执法中对违法自然人的处罚现状，一句话，难以到位。从法律法规对当前药品监管执法中对违法自然人的法律责任设置来看，药品监管部门主要是实施罚款行政处罚。如《药品管理法》、《药品流通监督管理办法》等涉及无证经营、销售假劣药品、贮藏条件等的药品法规，所有的违法行为的条文都设定了罚款的法律责任。在现实执法中，罚款处罚对企业法人和其他组织的监管非常有效，可以起到制止违法行为的目的。因为法人或其他组织违法有固定的经营场所，流动性小，可以通过实施行政处罚程序，申请法院强制执行手段达到管理目的。但自然人实施药品违法行为后，由于执法人员没有后续强有力的执行措施，基本难以实行对其的罚款处罚。一方面，执法手段限制，法律法规没有赋予执法人员任何有效手段来管理自然人。比如某人未经批准，擅自在城乡集市贸易市场设点销售药品，涉及金额少，未构成犯罪，按《药品管理法》、