xx县旅游业发展调查报告　　

——如何实现我县旅游业“大旅游、大发展、大产业、大管理”　　

旅游是当今社会发展最快的新兴产业之一，也是拉动内需最具潜力的朝阳产业，旅游业涉及到旅游者的吃、住、行、游、购、娱，直接与交通、餐饮、酒店、物流等十多个产业有关，与其它一百多个行业有间接联系，能形成一长串优势产业链，创造更多的就业岗位。发展旅游业既有利于拉动消费、增加收入，又有利于促进就业。2010年，国务院出台了《关于加快发展旅游业的意见》将旅游产业确定为非常重要的战略性支柱产业。　　

自80年代初期，xx县的旅游业还是一片空白，旅游业被看成是“朝阳产业”，特别是改革开放以来，xx县县委、县政府提高了对旅游产业在国民经济发展中的地位和作用的认识，积极制定并实施了苍岩山风景区的开发建设规划，进一步加大了对旅游景区的开发力度，特别是随着秦皇古驿道、仙台山、锦山、于家石头村风景区的开发建设，目前已逐步形成以苍岩山为龙头的五最十景旅游格局，xx风光具有极好的区位优势和资源优势，自然、历史与人文旅游资源极为丰富。苍岩山景区已经成为xx旅游产业的领军者，经过近30年的发展，xx旅游业正在向形成一个比较完整的产业体系迈进。可以说，旅游业为xx经济发展作出了巨大的贡献。　　

通过调研认识到，尽管我县旅游发展成效显著，但整体上仍处于打基础的阶段，突出表现为产业化程度不高，总体实力不强，对外影响力和吸引力不够，远未形成旅游经济。以2009年全省旅游综合收入为705亿元，石家庄旅游收入72亿元，平山收入接近19个亿，而我县旅游经济社会综合收益不足1亿元，远远低于全省水平，无论横向和纵向比较，我县旅游业发展现状与xx作为国家第一千年古县，石家庄十大名景旅游胜地，文物文化旅游资源大县的地位不相称，与我县特有的旅游资源禀赋极不协调，并且成为阻碍我县旅游产业快速发展的主要问题。表现在以下三个方面：　　

一是体制不顺，机制不活，旅游企业无法自主经营，不适应多元化的市场竞争；二是不具备产业化发展，结构模式不科学，辅助环境不和谐，未提供发展大旅游的整体平台；三是基础设施落后，服务水平不高；　　

针对以上问题开展调研，并对改进这些问题，促进旅游产业可持续发展，使其逐步成为我县战略性支柱产业进行了初步研究，结合我县实际，参考外地旅游发展的先进经验，提出一些改进建议，下面就以上三方面进行详述。　　

深化管理体制改革，使其真正适应市场自主竞争　　

一、xx县目前旅游管理体制存在的主要弊端　　

　　1、政企不分、使旅游行业行政监管失效。目前，苍岩山景区的旅游管理体制采用的是旅游业主管部门的行政管理模式。xx县旅游局作为县政府下属的行业主管部门，并没有完全承担着对全县旅游业进行行政综合管理，而是一直直接从事对苍岩山景区的经营管理，这种计划经济色彩极浓的管理模式与本地区飞速发展的旅游业不相适应，旅游业发展的超前性与管理体制的滞后性之间的矛盾已经成为xx县旅游业继续发展的最大障碍。苍岩山旅游产品主要以风景、文物为主，在行政建制上分别隶属旅游、文物等部门，在同一景区内形成多头管理，作为景区不能自主发展，行政接待繁多，大都打白条。而且景区旅游收入和宣传力度及文物保护方面不成正比，特别是现今的管理模式，造成这些因素彼此限制和不协调。作为以经济收入为主的企业不能自主发展经营业务，无疑于束缚手脚，限制企业发展。这种管理体制导致业务开展无法自主，行政工作不得不做，一心二用，焉能成功。　　

2、旅游业管理体制不顺，导致旅游业内部产业结构失衡。从旅游产业结构看：食、住、行、游、购、娱六个行业发展不平衡、不协调、不配套，购物和娱乐一直是突出的薄弱环节，导致全产业对景点收人的过度依赖，使整个旅游业的发展水平降档；从产品结构看：虽然已经形成一批比较成熟、具有国内外影响的观光产品，但是在市场上已经成熟、并成为潮流的旅游、宗教文化特种产品在苍岩山还刚刚兴起。现有旅游产品的种类、规模、品质与丰富多彩的旅游资源不相称，与国内外多样化的市场需求不适应；从旅游生产力的区域结构看：资源丰富的南部山地景观处在起步或待开发阶段，开发度较高的山水一体旅游综合度假区是较为适合该区域性产品的，但现在各景区发展非常不平衡区发展也不平衡，旅游开发资金短缺，人才严重匮乏，产品技术含量低，规划执行不严格；从企业结构上看：虽然有了一批中高档饭店和部分骨干旅行社，但旅游企业总体上处于“小、散、弱、差”的状态，尚未形成有竞争力的名牌旅游企业，相当多的旅游企业经济效益不理想；从客源结构上看：一是从国内外游客比例看，国内游客占99.06%，国际游客仅占0.94%，低于全国10.6%的平均水平，远低于平山、正定等旅游地区。二是从一般旅游者与商务游客的比例看，高消费的商务游客仅占1-2%，比例严重失衡。　　

　　3、管理缺乏一致性。人们对旅游局的工作要求往往超过旅游局职能的设定范围，使旅游局履行职能与设定职能不一致，导致管理力不从心。如旅游市场出现制售假冒伪劣商品、“宰客”等问题时，人们一般不是找相关的管理部门，往往总是找旅游局，旅游局感到责任大、权力小。　　

二、深化苍岩山旅游管理体制改革的设想　　

在改革开放大潮的推动下,旅游业以国内市场为出发点,依托国家的优惠政策,充分发挥产业的优势,逐步建立了现代企业制度。深化企业改革，加快企业发展，理顺体制，搞活机制，按照自主经营，独立核算，自负盈亏的原则，旅游局应切实转变工作作风，强化服务意识，积极探索企业改革、发展新模式，实行政企分开的有益尝试，并根据各景区实际情况分别制定了管理方式，建议成立相应的景区管理处，使之成为独立的法人经营企业。以苍岩山景区为例，成立苍岩山景区管理处，实现自主经营。　　

旅游局是不是景区的经营者更不是景区售票员，而是引导区域旅游产业可持续发展并对旅游经营者从事行业行政监管职能的政府部门。因此，理顺旅游管理体制，促进旅游业发展，除充分发挥旅游局行政管理职能外，必须实行政企分开，组建独立的法人单位，制定科学的管理模式，苍岩山景区的旅游管理体制改革也应以此为突破口。
　　一是旅游局今后作为行驶行政职权的行业监管主体，不参与直接经营，对苍岩山景区的管理采取从宏观上加强管理，做到管而不死，放而不乱，让企业真正成为自主经营，自我约束，风险自担，自我发展的法人实体，使企业参与激烈的市场竞争并立于不败之地。公开向社会招聘有先进管理经验的酒店管理公司或聘请专业管理人才经营管理苍岩山宾馆；二是能够探索企业股份制改革发展模式，可诚请国内外有实力的企业参股、融资参与企业管理，利益共享，风险共担，充分利用现有资源，发挥更佳的经济和社会效益，完全实现了政企分开。对景区或宾馆等企业性质的法人单位按照政企分开的原则，旅游局不再代管其财务及其它事宜，鼓励其自主经营，自我发展。
　　这样实现了旅游局对旅游企业的行业监督、管理和指导的目标，理顺了政企关系，并在宣传促销上帮助企业培养市场，拉动市场，对推动景区（点）的管理权和所有权分离，将鼓励有实力、有经验和有业绩的旅游经营实体参与景区（点）的管理。旅游局将进一步转变职能，真正做到在景区（点）规划上把关，服务质量上监督，市场营销上宣传、策划，有利于全县旅游产业的有机整合，更有利于对全县旅游行业的监管，为发展真正意义上的大旅游提供可靠保障。　　

改善旅游大环境，发展旅游大产业　　

旅游业是一个综合性的产业，除核心旅游业外，辅助旅游业遍布旅游、文物、文化、公安、城建、国土、林业、质监、安监、卫生、工商、物价等几十个行业部门，同时，旅游业要快速发展对旅游行业管理提出了更高的要求，使目前旅游行业管理部门很难满足这种要求，在这种情况下，就促使我们要转变传统思维，建立适应“大旅游、大产业、大市场、大管理”环境要求的宏观管理体制实属当务之急。为此，我们必须充分借鉴各地的经验，及早构建符合xx实情的旅游管理体制，营造旅游发展大环境。　　

一、存在问题　　

我县旅游业起步较早，但发展相对缓慢，主要体现在：　　

1、各自为政的管理体制，使旅游宏观管理失效。　　

苍岩山旅游产品主要以风景、文物、文化为主，在行政建制上分别隶属旅游、文物等部门，往往同一景区内，建设、文物、林业、水利、卫生、旅游、工商、安监、质检等多个部门插手管理，造成多头管理，而旅游局不可能包揽其他管理部门职能，缺乏全面的宏观调控手段，多年来由于未行使对全县旅游行业进行系统的行政管理，县域内多数景区（点）一直认为旅游局就是苍岩山管理局，而不是全县旅游行业行政管理机构，导致对旅