xx市开展“两分两换”促进城乡统筹发展的实践与思考

9月27日-29日，我们第二小组学员到xx，就xx市开展以农村“两分两换”为主要内容的土地使用制度改革，促进城乡统筹发展问题进行专题调研。调研组一行先后考察了xx科技城、xx市文化创意产业园、南湖区大桥、余新、七星、嘉善县姚庄镇等四个镇的“两分两换”改革试点工作及新市镇、新社区建设，并与xx市统筹办（农办）、南湖区统筹办（农办）以及余新镇镇、村干部等交流座谈。现将调研情况报告如下。

一、xx市开展“两分两换”的背景基础及制度设计

xx陆域面积3915平方公里，现有户籍人口339万，暂住人口200万，2009年全市实现生产总值1917.96亿元，人均生产总值超过8000美元；财政总收入279.4亿元，其中地方财政收入141.7亿元，城乡居民收入分别达到24693元和12685元。

（一）背景基础

1、上级有要求。1998年10月，江泽民视察xx时发出“沿海地区争取率先基本实现农业和农村现代化”的号召，xx市统筹城乡发展开始起步。2004年3月，习近平在xx调研时要求xx在统筹城乡发展、推进城乡一体化方面走在前列。xx率先出台了城乡一体化发展纲要，统筹城乡发展开始全面推进。2008年，又被列为全省统筹城乡综合配套改革试点地区，统筹城乡发展进入纵深推进阶段。

2、发展有需求。xx农业占国民经济的比重已降至5％，80％以上的农村劳动力从事二、三产业，但城市化水平仅为50％，严重滞后于工业化进程，特别是仍有90％左右的农民还散居在858个行政村、17017个自然村，占用了大量的土地资源。xx农村宅基地面积约60万亩，“通村达户”道路面积约40万亩，土地分散经营产出率低，严重影响了现代农业的发展，工业化、城市化更是缺乏发展空间。

3、群众有诉求。随着城乡一体化的不断推进，农民对居住的基础设施、公共配套、环境等要求越来越高。农民对拥有房屋产权的愿望越来越迫切。

（二）制度设计

 1、原则。“两分两换”在以人为本、保障农民权益的前提下进行，坚持“依法、自愿、有偿”的原则和“三可”原则（农民可接受、政府可承受、发展可持续）、“三不”原则（土地集体所有的权属不变、农用地的数量质量不变、农用地的用途性质不变）。

2、内容。“两分”，指的是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；“两换”，以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

具体地讲，以土地承包经营权置换社会保障的置换方式为：采取转包、出租、入股等多种方式全部流转土地承包经营权。流转期限在10年以上的，按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障。同时，在有农业投资开发公司承接和整片开发的基础上，鼓励农民全部放弃土地承包经营权，并按照被征地农民养老保险政策置换社会保障。

以宅基地置换房产的方式为：确定了公寓房置换、货币（产业用房）置换和异地自建三种方式。具体操作上，农户旧房按相关政策进行评估补偿，农民签署房屋置换协议并搬入新居后，旧房由镇村统一组织拆除，宅基地复垦成耕地。一是公寓房置换（换房）。农户宅基地置换成由镇统一建造的市镇公寓房后，其宅基地使用证由国土部门审核后注销，今后不再享有申请使用农村宅基地的权利。二是货币或产业用房置换（换钱）。对已在市镇购置住房的农户，经申请、审核，可采用货币或产业用房置换的方式置换宅基地，其宅基地使用证由国土部门审核后注销，今后也不再享有申请使用农村宅基地的权利。三是异地自建（换地方）。农户在办理宅基地使用审批手续的前提下自行或联户到区、镇规划的城镇社区或城乡一体新社区规划点建造住宅。在具体实践中，各镇可结合自身实际，选择不同方式。也可实行“一分一换”，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留和置换。

（三）预期目标

通过“两分两换”，实现“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”，力争通过土地流转规模集约经营，促进产业融合发展，加快推进农业产业化；通过盘活农村非农建设用地存量和挖掘潜力，加快推进工业化；通过转移、培训和提升农民，加快推进农民市民化；通过加大以城带乡、以工哺农力度，改造农村、提升农业、转移农民，加快推进农村城镇化，最终实现城乡一体化。力争到2012年，全市有1/3以上的农民实现向城镇和中心村集聚，各种形式流转土地总面积100万亩以上，50％左右的农田实现规模集约经营。

二、xx市推进“两分两换”改革主要做法及成效

（一）统筹规划，新型城市化进程得到加快

高起点编制“1640300”现代化网络型大城市规划，在提升“1”这个主中心城市功能，推进“6”个副中心功能互补、错位发展的同时，加快打造40个左右的现代新市镇和300个左右的城乡一体新社区，切实为城镇化加速提质奠定坚实的基础。各镇高标准制定“1+x”的布局规划。“1+x”，就是一个新市镇的镇区，加上不超过镇所属的行政村数的新社区）。目前全市858个行政村初步规划集聚到47个新市镇和339个新社区，集聚率超过50%，通过宅基地置换，建设城乡一体新社区，优化空间布局，改善了农村的居住环境，提高了农民的生活品位，促进了农村生活居住方式的变革。更重要的是，促进了农村人口加快向新市镇集聚，并通过平台建设、要素配置、政策保障等综合作用，引导产业进一步向园区集聚发展，新市镇建设迈出新步伐。

（二）拓展空间，现代农业发展步伐稳步推进

到今年8月底，15个试点镇已签约换房（或搬迁）农户达18697户，完成农房拆迁14644户，在建(已建)安置公寓房、安置联排房、单体房分别为23479套、6289套和3497幢。原xx农户户均宅基地占地0.96亩，试点后，安置公寓房每户实际占地不超过0.3亩，自建房不超过0.5亩。各镇土地节约率都在50%以上，仅一期至少节约土地7000多亩，年均