论农村土地所有权的完善　　

强化农民土地财产权利是农村土地制度改革的一项重要目标，为此有学者提出“虚化所有权，强调用益物权”的改革思路，主张将改革的重点放在农村土地用益物权的完善上，而不应纠缠对土地所有权的规定，理由是：物权法的发展趋势是从归属到利用。笔者认为，所有权是用益物权设立的依据，所有权制度的不健全会直接影响用益物权功能的发挥。农村土地所有权制度的主要缺陷在于所有权主体的不明确和所有权权能的不完整。　　

一、农村土地所有权主体的完善　　

民法通则和土地管理法是规定农村土地所有权主体最重要的两部法律。民法通则第七十四条第二款规定：“集体所有的土地依照法律属于农村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”土地管理法第十条规定：“农民集体土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”尽管民法通则规定了乡、村两级所有，土地管理法规定了乡、村、村民小组三级所有，但两部法律在所有权主体的规定上是明确、一致的，即农村土地所有权主体是农民集体。　　

考察我国建国后农村土地制度的历史演进，上世纪50年代初期我国农村开始了高级农业合作社改造，农民将私有土地无代价地转归合作社集体所有，高级社全部收入的实物与现金，除缴纳国家的税金和扣除必要的支出（生产费用、公积金、公益金）后，按照人、劳动比例分配，即一部分按人头平均分配，一部分按劳动分工多少分配，即实现了农村土地集体所有制。之后，农村土地集体所有制经历了从单一的人民公社所有制到以生产大队为基础的三级所有制再到以生产队为基础的三级所有制的演变过程，确定了我国现行农村集体土地所有制的基本框架。农村土地农民集体所有权正是土地集体所有制在法律上的简单对应。承包经营制以前，在农村集体经济组织是农村生产的组织者，此时的农村土地所有权主体——农民集体，是指农村集体经济组织。而实行家庭承包经营制后，农户成为农村生产经营的基本单位，原来的集体经济组织已经失去了共同劳动、共同分配的经济功能和政治功能，基本不复存在，但这种所有权形式却被保留下来。农村土地所有权主体——农民集体，成了一个看不见摸不着的抽象而模糊的概念。农民集体不具备法律主体地位，如何成为农村土地所有权的主体？由于农民集体的抽象性，缺乏确切的内涵，集体与成员之间的关系也没有清楚的界定，以至于现实中通常是由乡政府、村委会、村民小组实际掌握着农村土地所有权，代表农民集体的意志，而农民集体中的每一个农民却失去了土地财产权利，特别是参与和决策的权利。所有权主体的模糊必然导致权责不清，不仅损害了农民的利益，也破坏了有限的耕地资源。　　

近年来改造农村土地所有权的呼声此起彼伏，学界关于变革农村土地所有权主体的主张主要有四种：实行农村土地国家有所有；实行农村土地农户私有；实行国家所有、集体所有和农户私有并存；坚持土地集体所有制的前提下，改革农村土地所有权主体制度。实行农村土地国家所有，不仅实际运行状况与现行的集体所有差别不大，而且容易导致国家对农民土地权利的随意干预，操作难度也比较大。实行农户私有不仅违背我国社会主义政治经济体制，更重要的是在我国城市化、工业化无法满足进城农民就业需求的情况下，将付出沉重的社会代价，影响社会稳定。实行国家、集体、农户所有权并存同样存在上述弊端。笔者认为，在坚持集体所有制的前提下，改造农村土地所有权主体制度，是现阶段完善农村土地所有权应坚持的方向。　　

我国农村改革的方向是立足本土，建设社会主义新农村，实现农村的工业化、现代化。尽管我国政府提出，目前已经到了“工业反哺农业”的时期，但我国的工业发展水平还不是很高，反哺农业的能力有限，当前和今后相当长时期内，政府还无力为农村建设及农民生活水平的提高作大量投入，农村公共事业的发展及农民生活水平的提高要来自农村自治和农民集体的努力。土地是农民最重要的财富，以集体所有制为基础完善土地所有权主体制度，有利于实现农村改革的目标。　　

如何在坚持农村土地集体所有制的基础上完善土地所有权主体制度：学界有不同的主张：1、法人所有权说。这种观点主张农民集体为农村土地所有权主体，将农民集体视为法人。农村土地便是法人财产的一部分。这实际上是以现代法人制度解释目前农村土地状况。有学者在法人所有权说的基础上提出将集体成员间的关系股份化，将农民集体改造成股份公司，理顺集体与其成员之间的关系。2、新型所有权说。这种观点依然坚持农村土地所有权主体为农民集体，只是将农民集体视为一种新型民事主体，是继自然人、法人、国家之后出现的第四类民事主体。这种新型民事主体与法人最大的区别在于，它只是以其全部财产中可依法处分的部分财产对外承担民事责任。由此，农村土地所有权也就成为一种新型的所有权类型。3、按份共有说。这种观点主张将农村土地明确界定为农民按份共有。将农民视为农村土地所有权主体，农民拥有按份分割农村土地所有的权利。4、特殊共有说，又称新型总有说。这种观点主张将农民视为农村土地所有权主体，一定社区范围内的农村土地所有权由该社区全体农民不分份额、不可分割地共同享有。笔者赞同特殊共有说，理由如下：　　

第一，从所有