王  会，张  祺

（丹东市土地征用收购储备中心，辽宁 丹东 118000）

摘要：宏观调控是国家为了保持国民经济能持续、稳定、健康迅速的发展，促进经济结构的优化，引导推动社会全面进步而采取的经济措施。近年来，国家相继出台了以货币、土地为主的多项政策加强了宏观调控。将国土资源管理特别是土地管理作为对经济宏观调控的主要手段之一，参与宏观调控，是党中央、国务院赋予国土资源管理部门的一项新的重要职责。近年来，丹东市认真贯彻落实土地调控各项政策措施，从实际出发，着眼长远，创新理念，为服务经济社会发展做出了一定贡献。文章就如何完善土地宏观调控、更好地服务经济社会发展进行了探讨。

关键词：完善；宏观调控；服务；经济发展

中图分类号：     f311          文献标识码：a        文章编号：1674-0432(2010)-08-0051-3

0 前言

宏观调控是国家为了保持国民经济能持续、稳定、健康迅速的发展，促进经济结构的优化，引导推动社会全面进步而采取的经济措施。近年来，国家相继出台了以货币、土地为主的多项政策加强了宏观调控。将国土资源管理特别是土地管理作为对经济宏观调控的主要手段之一，参与宏观调控，是党中央、国务院赋予国土资源管理部门的一项新的重要职责。近年来，丹东市认真贯彻落实土地调控各项政策措施，从实际出发，着眼长远，创新理念，为服务经济社会发展做出了一定贡献。那么如何完善土地宏观调控、更好地服务经济社会发展，笔者经过调研，以辽宁省丹东市为例，谈点粗浅的看法。

1 宏观调控下的丹东沿江沿海开发建设情况

丹东市地处中朝边境、沿江、沿海，位于鸭绿江西岸，与北京基本处于同一纬度上。是东北亚、环渤海、环黄海三个经济圈的重要交汇点，是连接朝鲜半岛与中国及欧亚大陆的主要陆路通道，是辽宁沿海经济带最东端起点，也是辽宁沿海经济带中唯一的边境城市。全市总人口243万，总面积约为1.52万km2，其中中朝共管的鸭绿江水域面积约315km2。按照2008年底土地变更调查统计（2009年因第二次土地调查，国家规定不进行土地现状统计），农用地总面积约1.27万km2，其中，耕地总面积约310万亩，人均耕地面积1.28亩；林地面积近1500万亩，林地覆盖率达66%；建设用地约722km2；未利用地约1818km2。长期以来国家投资类项目较少，每年新增建设用地只有70hm2左右。2009年，辽宁沿海经济带建设上升为国家战略后，丹东作为重点发展区域，基本建设投资规模剧增，非农用地需求剧增，土地供需矛盾十分突出。在保障经济发展用地压力越来越大的情况下，丹东市充分发挥了本身的沿江沿海优势，在全长130km的江海沿线上由东向西规划了新区、前阳、东港和大孤山四个组团，实施组团式开发建设，地区经济实现了快速发展。特别是近年国家和辽宁省投资重大项目的快速落地，又为经济快速发展提供了重要保障。丹东市经济的快速发展得宜于宏观调控下的国土资源管理。

2 目前丹东市土地管理参与宏观调控的主要做法

近年来，在上级国土资源管理部门的支持和帮助下，丹东市完成了一批国家重点基础设施项目用地预审、征地报批等工作，全面完成了省政府下达的耕地保护工作各项指标。市、县两级土地规划修编工作顺利推进，市级规划大纲已于去年通过国土资源部审查，市、县两级规划文本也已报省。第二次土地调查基本完成，调查成果已按时上报国家调查办。国有土地资产管理工作进一步规范，工业和其它经营性用地出让全部实现“招拍挂”，去年共收取土地出让金3.71亿元。全市没有发生较大的违法用地案件和因为征地动迁引发的严重群体性事件，违法占用耕地的面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例控制在1%以下，土地管理参与国民经济宏观调控的成效日益显著。重点做了以下几方面工作：

2.1 发挥土地规划和地价的调控作用，优化产业布局

市、县、乡三级政府严格依据土地利用总体规划进行开发建设，强化规划用地的审查，凡是不合规的项目一律不予受理。一般的工业项目在工业园区内选址；农村民房全部在规划的居民点内建设；过去遗留的不合规的项目不再翻建、扩建，逐渐退地还田、还林。四年来，新上的工业加工项目占地85%选址在各工业园区，用地布局逐渐趋于合理。与此同时，充分发挥地价的调控作用，促进城市企业退二进三，五年间约有上百户工业企业由市区迁往市郊，为第三产业的发展提供了空间。

2.2 实行区别化用地管理政策，加快产业结构调整步伐

对于国家鼓励发展的工业项目，丹东市在用地指标安排、土地出让价格、政府行政收费等方面实行政策优惠，而对于高污染、高能耗以及产能过剩、重复建设的项目，一律不予供地。仅2008年和2009年，全市就有20多个、总投资5亿元不符合国家产业政策的项目不予立项审批。还根据国家产业政策和丹东实际，重点发展仪器仪表、纺织服装、农副产品加工等工业项目。正在建设的仪器仪表产业基地和环保产业园，落地项目全部是国家鼓励项目，新增工业用地占新增建设用地70%以上。

2.3 多项措施并举，确保国家拉动内需项目落地

近几年，国家在丹东地区实施了一批重大基础设施建设项目，包括鸭绿江西水道治理工程、蒲石河蓄能电站、丹东到吉林通化和丹东到鞍山海城高速公路、东北东部铁路、金山热电厂、三湾水利枢纽工程等，总用地面积近2000多公顷。这些项目对于国家拉动内需，实现经济调控目标至关重要。为此，丹东市把大项目用地预审、规划调整、征地动迁、组卷报卷等作为国土管理工作的重中之重，认真部署，明确分工，跟踪督办。在土地规划的规模指标和年度用地指标都十分紧张的情况下，优先保证重点项目用地需要（国家批准项目的年度指标由国家保证，但部分动迁用地指标要由地方保证）。特别是在全市基本农田保护率已经达到90%以上、耕地后备资源严重不足的情况下，积极调整补划基本农田，落实耕地占补平衡地块。各级主要领导经常深入工程现场和农村村组，实地协调解决补偿安置中出现的矛盾和问题，确保工程按时开工建设。

2.4 落实国家房地产调控政策，保证中低收入居民住房需求

对棚户区改造项目用地实行政策优惠，在供地方式上，能划拨的划拨，不能划拨的在政策允许的范围内实行低地价。同时，根据房地产市场和棚户区改造的实际，及时有效增加住宅用地供应量，对保障性住房用地给予优先保证，城区内住宅开发面积每年都在300万m2以上。我市还严格执行国家供地政策，确保中小套型住宅建设面积占住宅建设总量的70%以上，坚决不向别墅项目供地。目前，集中连片的棚户区改造任务已基本完成，截至2009年底，全市已有3.2万户棚户区居民喜迁新居，人均住房面积由五年前的10m2提高到19.2m2，中低收入居民住房困难状况得到明显改善。

2.5 合理利用土地资源，保护和改善生态环境

绿水青山是丹东最宝贵的资源和发展优势，近年来，丹东市通过土地规划布局调整、非农项目占地审批、生态退耕等有效措施，严格执行土地规划，严格保护生态环境，收到明显成效。第一，在土地规划修编时，优先规划出生态建设用地，作为非农业项目建设的禁区，严禁开发占用。基础性生态用地主要以林地为主，同时包含少量的湿地资源。林地面积占全省的14.5%，有12个自然保护区，6个森林公园，其中，鸭绿江口湿地国家级自然保护区总面积1010km2。第二，适度进行生态退耕，防止水土流失。1989年第一次全国土地调查，丹东市有25度以上的坡耕地1.3万hm2，现在大部分已经退耕还林。第三，加强对工矿废弃地的治理，恢复生态功能。丹东矿产资源丰富，2001年全市有矿山企业1173家，被破坏的土地面积近2700hm2。多年来，丹东市采取积极措施，督促矿山企业对废弃土地进行整理复垦。到2009年底，已经复垦土地近1400hm2，矿山用地的生态环境得到初步改善。

2.6 落实