摘要：构建和谐社会，促进社会经济持续、健康发展离不开社会保障。而杭州市的社会保障建设主要侧重于城镇，农村尚未实现真正意义的社会保障，城乡社会保障制度呈现出明显的二元分割状态，这将制约着杭州市社会保障水平的总体提高，加剧社会矛盾。文章通过对杭州市城乡社会保障一体化问题的研究进行梳理和归纳，针对杭州市社会保障发展现状分析其原因，并提出推进城乡社会保障一体化对解决民生问题的重要意义。
 
    关键词：杭州；城乡；社会保障；一体化
 
    社会保障作为国民收入的分配与再分配的一系列政策制度，具有保障城乡居民生活、调节收入分配差距、促进经济增长和维护社会稳定的重要作用。中国共产党第十七次全国代表大会明确提出：到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。这标志着我国社会保障事业进入到一个新的发展阶段，开始由城镇为主向城乡统筹、由职工向居民、由单一支柱向多层次体系的重大转变。目前杭州在全国率先建立起了低水平、广覆盖、有保障的新型农村合作医疗保障制度和农村社会养老保障制度，但是与当前杭州社会经济发展和以构建和谐社会为目标的社会主义新农村要求相比，农村社会保障与城镇养老、医疗等保障的差距仍然较大，保障层次低，保障功能差，并且杭州市的社会保障建设主要侧重于城镇，农村尚未实现真正意义的社会保障。因此，建立杭州市城乡一体化的社会保障体系就势在必行。
 
    一、杭州市城乡社会保障发展现状
 
    近年来，杭州市委、市政府坚持以人为本、科学发展观，以“人人享有社会保障”为目标，以统筹城乡发展为指导，不断加大对民生保障事业的政策扶持力度，全民共享的社会保障体系已经初步建立。
 
    从2008年1月1日起，杭州正式实施《杭州市基本医疗保障办法》和《杭州市基本养老保障办法》，把医疗保障整合到基本养老保障一个制度框架内。按照“城乡统筹、全民覆盖、一视同仁、分类享受”的思路，杭州建立起一个不留空白的基本医疗和基本养老保障体系。这意味着杭州已经从制度安排上解决了全市人民特别是困难群众、弱势群体“老有所养、病有所医”的问题。
 
    截至2008年末，全市参加基本养老保险318.11万人，参加失业保险202.41万人，参加基本医疗保险274.59万人，参加工伤保险245.82万人，参加生育保险181.68万人（见表1）。
 
    在农村新型合作医疗方面，为了解决农民看病难问题，杭州市委、市政府大力推进新型农村合作医疗建设，在实施过程中成效明显。从全市范围看，新型农村合作医疗乡镇/街道覆盖率2006已实现100％；参合率则由2003年的44.75％提升到2008年的98.20％，人均筹资额达177.5元。
 
    在社会救助方面：一是杭州市进一步健全分层救助工作机制。制订了三级救助圈的帮扶救助政策。市级、区级、街道（乡镇）、社区（村）根据困难家庭的人均收入标准负责帮扶救助，同时对以上三级“救助圈”以外的边缘困难群体实施临时性帮扶，将救助的“夹心层”纳入了政府保障范围。二是根据低保标准动态调整机制要求，不断提高城乡居民最低生活保障标准。2009年，从1月1日起，杭州市区提高了低保标准并开始实施，城市是每人每月400元，农村每人每月300元。三是实施分类救助机制。杭州市出台了“春风行动”助学援助管理办法，对市区人均收入在低保标准1.2倍以下子女就读全日制普通高校的家庭实施专项助学援助，每个学生每学年救助5500元。对于住房困难的困难家庭，杭州市在对城镇困难家庭实施廉租住房政策的同时，将住房救助政策延伸到农村。
 
    二、城乡社会保障存在的问题
 
    杭州市的社会保障基本上呈现出了“低标准、广覆盖”的格局，针对不同的群体制定了相关的社会保障政策，就新增加的社会群体采取了相应的保障措施，基本上建立比较完善的社会保障体系，但是社会保障存在的种种问题仍不容忽视。
 
    第一，社会保障在城乡之间和地区之间不平衡。杭州市虽然在农村建立了相应的新农村合作医疗保险，并针对失地农民建立了相关的养老保险，但是农村所享受到的保险项目远远的小于城镇，主要还是依靠传统的家庭和土地保障。在传统意义上，农村的经济社会发展水平比较低，所以其应该享受到的相关项目和水平也是比较低的。
 
    第二，还未建立统一的社会保障标准。社会保障应该是和经济社会发展水平相适应的，但是当前的社会保障并没