摘要：尽管我国当前征地制度存在许多缺陷与不合理之处，但在短期内难以通过制度变革来完善现行征地制度。主要原因在于制度变迁的路径依赖效应和相关主体的利益博弈所形成的制度均衡使现行征地制度处于较为稳定的状态中，制度变革难以取得突破。不过，从长期来看，由于相关主体利益函数的变化，征地制度将朝着有利于农民利益的合理方向变革。
 
    关键词：征地制度；制度变迁；路径依赖；利益博弈
 
    一、现行征地制度的缺陷
 
    （一）现行征地法律自身存在矛盾，土地征用权被滥用
 
    我国《宪法》和《土地管理法》规定：国家为了公共利益需要，可以征收农村集体用地；任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地。如果用地方为商业目地申请使用土地，国家为了满足其土地需求，需动用征地权征收集体土地，但这违反了宪法和土地管理法所规定为了公共利益才可动用征地权的规定；如果不征用集体土地，而动用国有土地存量来满足用地方的要求，那显然无法满足用地方日益增加的非公共利益用地需求。实际上，我国现实中大量地征收农用地其目的并不是为了公共利益的需要，而是为了商业目的。
 
    （二）现行制度安排不合理
 
    农民是征地中受影响最大的一方，但在现行制度下，却被排斥在征地的协商过程之外，其合法权益难以得到保护。在现行土地管理法中，虽然农村土地所有权为集体，但农民是土地的长期经营者，享有土地的收益、租赁等权利，并且土地是农民的基本生存保障，就如低保对于城市贫困家庭的重要性一样，失去了土地，就意味着失去了生存的保障。土地对于农民的重要性远甚于其他主体，而现有征地制度却把农民排斥在征地的协商过程之外，这是很不合理的，也是对农民权益的一种侵害。并且，现行征地制度对农民的补偿标准太低，难以保障失地农民维持稳定的生活。
 
    （三）现行制度赋予了政府太大的征地权力，造成大量土地被低效无效利用
 
    由于征地的低成本和低门槛，为了做出政绩，地方政府有滥用征地权的潜在动机，并且，征地的潜在巨额地租收益更使得地方政府有大肆征地的利益冲动。开发区在我国遍地开花，许多开发区实际上是荒废闲置的；许多政府职能部门和事业单位通过行政划拨土地的方式，大量圈占土地。征地的冲动，造成大量农田被征收，加剧了我国耕地紧张的矛盾，也威胁着我国粮食生产的安全。
 
    尽管现行制度存在着这些缺陷，学术界为改革和完善这一制度提出了许多政策性思路与建议，但就现实看，对现行制度进行制度变革还存在很大的障碍，本文试图从制度变迁的视角，对此进行分析。
 
    二、当前征地制度形成的路径依赖效应
 
    新制度经济学认为，制度变迁存在路径依赖，当初的制度环境、制度的最初安排会对其后的制度变迁路径产生影响。诺思指出，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。在渐进式的制度变革中，路径依赖更为明显。我国正在进行的经济体制改革是渐进式改革，土地制度的改革也是渐进式的，因此建立于土地制度之上的现行征地制度存在很强的路径依赖，保留了当初制度设计时的许多特征。在征地制度的变革中，政府一直掌握着变革的主导权。市场经济条件下，中央政府虽然对农民和集体的利益有所重视，提高了征地补偿的标准，但仍然着眼于政府的利益，维持政府征地的低门槛与低成本。农民和集体组织虽然分别拥有集体土地的经营权和所有权，但土地的最后处置权一直为国家占有，政府通过法律规定集体土地不得直接流转进入土地市场，而必须经过国家征收征用转为国有土地后方可进入土地市场交易，因此，政府获得了对土地一级市场的垄断。征地的低成本和土地出让的高收益相结合，征地便成了一项可获得巨额土地增值收益的经营性活动。地方政府在征地制度安排中的巨大利益存在，使得地方政府会极力维护现有制度安排，而阻止对征地制度下权利结构进行不利于自己的调整。正如新制度经济学家所指出的：一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。或者说，他们对这种制度（或路径）有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。因此，考虑到在可预见的将来政府仍将在我国经济生活中居于强势主导地位，因而制度的路径依赖决定了对现行制度的重大调整在短期内难以发生。
 
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