摘要：文章在回顾我国1984年以来户籍制度改革政策的基础上，评价了现存户籍制度改革的现状及存在问题，并提出以后户籍制度改革的建议和措施。
 
    关键词：户籍制度；政策回顾；改革现状
 
    一、引言
 
    新中国成立初期，随着国家第一个五年计划的实施以及农村生产的初步恢复，农村剩余劳动力自发的从农村流向城市，在当时的经济条件下，这不但加剧了粮食供求矛盾，也使城镇在住房、交通、就医、教育等方面面临巨大压力。1958年颁布的《户口登记条例》，在当时对控制城镇人口数量，缓解城市承受压力发挥了积极作用。然而，随着经济的发展，我国的户籍制度日益阻碍着农村劳动力的流动，成为妨碍城乡劳动力市场发育的制度根源和义理性所在。由于权益化的户籍制度捆绑了一些附加制度如教育、医疗、养老、社会保障等，而城市又没有给农村进城就业人员任何承诺，最后他们只能是城市的“暂住者”。户籍制度改革是从户口还是从附加制度入手也成了学术界争论的话题。针对上述观点及争议，本文通过梳理我国1984年以来户籍制度改革政策，对现存户籍制度改革现状及存在问题展开相关讨论，并对下一步户籍制度改革提出了建议和措施。
 
    二、户籍制度改革历程回顾
 
    我国户籍制度变迁历程是社会与政府对城乡居民关系和农村外出流动人口态度的一个变迁过程。自1985年以来，我国的城乡收入差距不断扩大，从1984年的最低水平1.76︰1扩大到2008年的3.36︰1。面对日益拉大的城乡收入差距与不断壮大农村进城就业队伍，城市对农村外来流动人口的管理办法也在不断地改革与完善。
 
    1984年10月，国务院发出了《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定：申请到集镇（指县以下集镇，不含城关镇）务工、经商、服务的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》。自理粮户口的实施是我国户籍制度改革的一项重大突破，使农民有了改变自己职业和生活住所的权利。据统计，从1984年到1986年底，在不到3年的时间里，全国新增办理自理口粮户1633828户，总计达到了4542988人。但是，这些措施并没有从维护农民根本权益的角度出发对户籍制度进行调整。
 
    1985年7月，公安部颁布实施了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，规定要求做到来人登记，走人注销；暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上人，须申领《暂住证》。对外来开店等暂住时间较长的人，采取雇用单位和常住户口所在地主管部门管理相结合的办法。同年8月，全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了《中华人民共和国居民身份证条例（草案）》。“一人一证”制的居民身份证制度与暂住人口制度成为中国户籍制度基本定型的重要标志。
 
    1989年10月，国务院针对一些地方自行放宽“农转非”标准的做法，发出《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求各地审批“农转非”必须严格控制在国家下达的“农转非”计划指标内。1990年国务院办公厅转达《关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》，规定由中央出台“农转非”政策。这一时期户口管理的特点是大量压缩了“农转非”数量，城乡壁垒日益加厚。
 
    1992年8月公安部代拟了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，试图解决要求进城落户农民过多与进城计划指标过少之间的矛盾。通知规定，对在城镇有稳定住所和职业，并要求在城镇定居的农村人口，实行当地有效城镇户口制度，允许他们以蓝印户口的形式在城镇入户，统计为“非农业人口”，享受与城镇常住户口同等的待遇。同年10月开始，广东、浙江、山东、山西、河北等十多个省先后以省政府名义下发通知，着手试行。然而，在实施的过程中，不少地区自行出台征收城镇增容费等措施，使本来为了满足农民进城落户要求的“农转非”成为合法、合理、公开进行的户口买卖。据统计，截至1993年，全国累计出售各种城镇户口300多万个，收入达250亿元。与此同时，上海、深圳、厦门等一些沿海城市将蓝印户口政策作为吸引资金、搞活房地产市场的重要手段，只要投资或者购房都可办理蓝印户口。
 
    1993年6月，户籍制度改革文件起草小组草拟了《国务院关于户籍制度改革的决定》，对现行户籍制度进行力度较大的改革。改革试图取消按是否吃商品粮划分农业与非农业户口性质的做法，废止“农转非”制度，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种户口形式为基础，以居住地登记、迁徙和暂住规定等制度为内容，以居民身份证、公民出生证为证件管理的主体，组成配套的户籍管理制度。然而，尽管改革目标提出来了，但改革却未有实质性的进展，无论大中城市还是小城镇对此都没有做出任何积极的反应，该方案未能颁布实行。
 
    1994年11月，劳动部颁布的《