摘要：当前我国地方政府债务问题已经越来越引起国内外的关注，地方政府债务问题已经严重影响到政府的信誉，危及中央各项政策的贯彻执行，文章就乡镇债务的成因及化解债务的策略进行剖析。
 
    关键词：乡镇；债务；成因；对策
 
    我国现行的行政体制是由中央、省、地（市）、县、乡镇五级构成。从其职能看，中央、省一级承担着宏观决策和调控功能，而处于最低一级政权的乡镇承担着执行决策，维护社会稳定的基础职能。由于乡镇债务过多，已举步艰难。在沉重的债务压力下，乡镇政府将主要精力放在跑借贷、向上级主管单位争取资金、应付“吃饭”、躲避债主追债、打债务官司等方面，无力顾及乡镇其他日常工作和经济事业的发展。乡镇债务问题已成为影响农村基层政府建设和社会稳定的突出问题。
 
    一、乡镇债务的成因
 
    （一）政府调整，地方困难加大
 
    1994年中央实行分税制改革，2002年实行所得税分享改革，财力自上而下逐渐向上集中，加剧了县乡级财政的困难。如近年中央要求地方政府跟进4万亿人民币的配套资金，这一部分资金应该通过地方财政来解决，但在2008年房地产低迷的情况下，地方财政要筹集配套资金显然很困难。2009年上半年国家审计署的公告显示，2008年第四季度下达的中央投资和2009年第一批和第二批中央投资项目中，有些项目地方配套资金到位率仅为48％。对于不到位的资金，只能通过银行举债的方式体现，据估计，有些地方财政资金配套资金与银行贷款的比例高达1：10；地方政府充分利用2009年难得的货币政策、财政政策乃至投资政策都大放松的历史机遇，通过建立各种融资平台，以“城投债”的名义，向银行贷款，带动项目投资，负债规模呈现10倍甚至20倍的增长。粗略计算，2009年全国地方政府形成的债务将高达6万亿，按此规模，相当于2008年地方财政收入的200％多，这还不包括“隐性债务”，远远超过了风险控制预警线。央行统计数据显示，在2009年前8个月的8万多亿信贷中，有近5万亿贷给了地方政府的各类融资平台，仅4个直辖市通过该方式就融资近1万亿元，负债规模急剧扩大。一些地方政府为了降低银行贷款的名义规模，在城建等项目上通过“股权信托”的方式，将银行的贷款通过信托转换成在建项目公司的股权，并通过未来回购的方式归还银行。而这种股权信托的方式在2009年上半年更是盛极一时，如果考虑到这部分在数字上被隐藏的债务，很显然，地方政府的真实债务规模要远远高于目前统计数字显示的风险水平。
 
    （二）重视不够，债务雪球越滚越大
 
    乡镇财政债务越来越沉重的主观原因是部分乡镇领导思想认识不清，责任心不强，重视不够，特别是对干部的管理约束缺乏有效机制，乡镇领导班子调整过于频繁，部分乡镇主要领导“新官不理旧账”，只图自己的任期过得去，对老债务基本不理。
 
    （三）财源结构不优，经济增长缓慢
 
    由于相当一部分乡镇财源建设的着力点抓得不准，产业结构调整的步子不快，缺少骨干财源项目，导致经济发展缓慢，财政增收乏力，这些是导致乡镇财政困难的一个基石性原因。
 
    （四）权责不清，体制不顺
 
    1、乡镇事权与财权失衡。分税制改革形成财力日益向上集中，事权都逐级下放，“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府作为最基层的一级政府，事无巨细都得负责，乡镇政府所承担的社会责任远远超过其承受能力，“小政府、大责任”是目前乡镇的真实写照。
 
    2、体制不顺。（1）现行预算管理体制难以调动乡镇积极性。1994年实行分税制后，在确定县乡财政体制时，“保县紧乡”的思想占了主导地位，虽然财政收入在大幅度增长，但乡镇的可用财力有限。近几年来，尽管县（市）乡镇财政体制不断调整，财力向乡镇适度倾斜，但要保证乡镇各项事业的发展以及消赤减债的需要，困难仍很大，乡镇缺乏积极性。（2）乡镇税收任务增速过快，税收成本过高。近几年，工商税收每年以20％以上的速度递增。但由于税源不足，缺口大，再加上乡镇党政领导政绩与财税收入完成情况挂钩，乡镇为保住即得位置，只有通过控税、引税等各种途径来完成各项税收任