摘要：在我国，现有的社会保障制度是二元模式，这种制度构建严重阻碍了社会的协调统一发展，尤其是对经济发展较为落后和封闭的广大民族地区农村和人民而言，社会发展的成果难以惠及他们，这也是导致民族地区农村以及农民无法摆脱贫穷厄运的关键原因。但是社会保障制度除了有合理而强大的财力作为支持外，最为重要的是政府在构建民族地区农村社会保障制度的过程中，承担何种性质、多大范围的责任，这是一个非常值得探讨的问题。
 
    关键词：民族地区；社会保障制度；政府责任
 
    什么是社会保障的政府责任？为什么国家或政府会在社会保障的制度构建、政策实施和具体政策执行中承担重要责任？尤其是民族地区农村社会保障，从我国整个农村社会保障历史发展的脉络中，我国农村社会保障制度模式的变迁从建国50多年来大体经历了3个阶段，即“土地保障（家庭保障）+国家救助模式”阶段、“集体保障+国家救助模式”阶段以及“土地保障+国家、社区扶助+现代社会保障试点模式”阶段。我们从这种发展路径中也可以发现：国家在农村同时也包括民族地区的农村社会保障中的作用发生了实质性改变——从辅助性的角色转变为主导性的角色。
 
    一、社会保障制度中的政府责任界定
 
    对于社会保障制度中的政府责任，我们似乎很难找到具有权威性的学术界定，那么我们在对“责任”进行词义的辨析时，首先需确定“责任主体”的份内之事，“份”即角色，是各种社会规范要求社会成员负担与自己的社会角色相适应的行为，表明了社会对责任主体的行为预期，属于积极意义上的责任。所以如果我们要界定社会保障中的政府责任，首先要明确国家在社会保障中的角色或地位。我们从经济学家对政府作用的论述中可知，政府或国家不仅仅承担着发展国家经济的责任，而且对于公民普遍诉求的社会公平也应予提供，即一种公共服务和公共物品的提供者的地位，而社会保障就是现代社会非常重要的公共物品之一。另一方面，国家是提供社会保障的主体，这一主体在社会保障中发挥的作用是其他主体或制度不可取代的，即居于主导性地位。尽管我们不难发现社会保障的提供并非从一开始就是由国家全权承担，我国民族地区农村社会保障的发展情况也只如此，如我国民族地区农村的家庭，是一种秉承传统、结构比较坚固的社会组织体，加之农村“熟人社会”的社会关系模式，同时包括亲属体系以及集体组织等，实际上部分地取代了政府在社会救济和社会保障的部分功能。同时，我国的土地制度是一个地位非常特殊的制度，在我国广大农村地区的土地，它的地位和作用实际上是一种物化了的国家保障作用。国家相比这些社会制度，其在社会保障中处于的地位的和发挥的作用显然是一种辅助性的。但是时过境迁，这些社会保障模式随着我国市场经济对民族地区农村的经济冲击而受到破坏，如土地，由于传统制度的变化以及农业本身具有的弱质性和外部性的特点，农民在市场经济中处于弱势、农业在市场经济中不具有竞争优势，其保障作用大大退化，这还包括家庭、集体经济组织等社会因素的退化。因此社会福利如果作为国家制度予以构建，“那么它应被视为是个人、家庭和社区实现其社会需求的主要方式”。尽管把社会福利发展为独立的制度并不完全等同于政府提供福利，但这不否认现代社会需要政府承担主要作用，而这经常体现在福利国家的概念中。因此，现代政府在我国农村尤其是民族地区农村社会保障中的主导性地位由此确立。所以，基于以上的分析，民族地区农村社会保障中的政府责任，即政府在发展民族地区农村经济和稳定农村社会之外，提供生活物质保障，提供基本标准的医疗、教育和住房以及抵御现代社会所导致的人们生活中的各种不测的保障中所承担的应有的主导性的职责。
 
    二、民族地区农村社会保障实施的现状和特点
 
    胡锦涛主席在十七大报告中提出的“构建社会主义和谐社会”的宏伟目标中，就专门针对建立农村社会保障制度做出了具体的规划。2002年10月，中共中央、国务院明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这相对于20世纪50年代在农村社会保障中实施的农村合作医疗而言，政府所发挥的作用是关键性的。但是我国在其他社会保障的重新设计和实施中，制度的构建和实施显得相对比较落后，如农村养老保险、最低生活保障以及救济制度。因此从整体上来考察我国农村尤其是民族地区农村社会保障实施的状况，具有以下特点：
 
    第一，民族地区农民同样存在收入水平低下且增长缓慢，保障意识薄弱的现象。国家在经济复苏的建设初期，强调城市工业化优先发展战略，农村为工业化发展提供剩余，“因此为有效组织资源，促进这一战略的快速实现，国家利用工业和农业之间巨大的剪刀差政策，对农村、农民实行几近于‘掠夺式’的政策与策略，这种做法在短期内实现了国家工业体系的建立与健全。”但是，这种做法也相应地产生了一定的负面作用，农村与农民积累的匮乏严重制约了农业经济的发展，加之农业本身具有的弱质性和外部性的特点，农民在市场经济中处于弱势、农业在市场经济中不具有竞争优势。这些原因所造成的农村经济的落后，使得农民经济收入水平普遍低下，不愿意出钱为未来购买保障。
 
    第二，民族地区对农村社会保障资金的投入严重不足。城镇每年的职工养老金达到2000-3000亿元，国家财政用于职工养老金的补贴也超过数百亿元。对民族地区农村社会保障存在的问题主要归因于民族地区财政收入低、预算不到位，兜底十分困难。与此同时，他们从国家财政得到的主要是每年200多亿元的扶贫开发基金和用于“五保户”、最低生活补助和救灾救济的资金，人均保障额远远低于城镇居民尤其是城镇职工。据有关资料统计，农村社会保障覆盖率只有3％，在养老保险方面，虽然已有几千万农民投保，但效果很差，农村还有1/3的五保户得不到供养；在扶贫救助方面，据民政部统计，2000年农村得到低保的仅占应保人数的25％；在医疗方面，农民没有医疗保险，基本上是自费。
 
    第三，民族地区农村社会保障缺乏制度化，没有统一立法，因此保障体系缺乏有效管理，制度的实施透明度差。改革开放之前，比较制度化的农村合作医疗在失去集体经济的依托后出现大幅度的萎缩，