(1.内蒙古自治区包头市土地储备中心;2.内蒙古自治区包头市土地登记中心 ，内蒙古 包头 014030)
摘 要：文章介绍了土地整理项目效益评价的概念、内容 与方法，研究提出了土地整理项目的社会效益、生态环境效益与经济效益的评价方法。该 项研究可对今后内蒙古自治区土地整理项目可行性研究报告、初步设计和预算，提供项目效 益上的参考。
关键词：土地整理项目；效益调查；评价方法
中图分类号：f3012(226)  文献标识码：a  文章编 号：1007—6921(2010)01—0006—05

内蒙古自治区自2001年开展土地整理实践以来，已完成国家投资、自治区投资土地整理项 目近200个，社会各阶层对土地整理都有了一定认识，党和国家对此项工作十分重视，广大 农牧民群众对土地整理项目的渴望空前高涨。但现在土地整理项目运行中也存在着“重项目 、轻实施；重资金、轻管理”等不和谐现象，特别是在项目完成以后，项目的后期管护及后 期效益评价几乎还是空白。开展内蒙古自治区土地整理项目效益调查评价研究工作，就是在 理论联系实际的基础上，通过调查研究对内蒙古自治区完成的土地整理项目进行一次系统评 价，目的是对今后内蒙古自治区土地整理项目可行性研究报告、初步设计和预算的可操作 性，提供项目效益上的参考，对项目建设的社会效益、生态环境效益、经济效益进行系统的 论证，以期更好地开展土地整理工作。

按照新《土地管理法》第四十一条第一款的规定，我国土地整理可理解为按照土地利用总体 规划，对田、水、路、林、村综合整治，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生 产条件和生态环境的活动。这里对土地整理的解释实际是农地整理的概念。也有些书籍这样 定义农地整理，即农地整理是指对未利用地、废弃地、中低产田、闲散地等进行田、水、路 、林综合整治，以提高土地质量，改善农业生产条件与生态环境的活动。这种定义实际上将 土地开发和土地复垦也包含在内，即不仅是农用地内部的挖潜，而且还对荒地资源和因挖损 、塌陷和压占造成破坏的土地进行开发与复垦。

土地整理按对象不同分为农地整理和非农地整理，但土地整理的目标都是为调整土地利用关 系，提高土地利用效率，实现土地资源的重新合理配置，促进经济社会的持续发展。即土地 整理可以理解为按照土地利用总体规划的要求，结合土地利用现状，采取行政、经济、工程 、技术、法律等手段，通过对土地利用结构进行调整，对土地资源进行重新配置，以达到协 调人地关系，提高土地利用效率，改善和保护生态环境，促进土地资源可持续利用与社会经 济可持续发展的目的。
1 项目效益评价内容与方法
1.1 土地整理项目效益评价的概念

土地整理项目是指以土地为对象，通过工程、生物或综合措施，把尚未利用或已被破坏的土 地资源或利用不充分的土地资源变为可充分有效利用的土地资源，提高土地的利用率和产出 率，是一项达到扩大再生产，形成新的固定资产和新的生产能力的投资建设活动。土地整理 项目效益评价的目的是对土地整理项目可行性研究报告进行审查和评价，对项目建设的社会 效益、生态环境效益、经济效益进行系统的论证，以期更好地开展土地整理工作。
1.2 土地整理项目效益评价的内容

土地整理项目效益评价的内容：按资金的来源不同，在内蒙古自治区目前土地整理项目可以 分为：国家投资的项目、自筹资金建设项目等。

土地整理项目通常具有以下特征：①有明确的整理区域范围；②有明确的整理目标和内容， 最终能形成新增固定资产、新增生产能力；③有明确的整理施工计划和进度安排；④有具体 的项目管理机构和实施项目的责任者；⑤有确定的参与开发整理者和受益者；⑥有明确的投 资计划和资金保障；⑦实行项目独立经济核算，并有明确的指标。

土地整理项目评价的内容包括社会效益评价、生态环境效益评价、经济效益评价。①社会效益评价。分析土地整理项目对当地社会生活、宏观社会经济环境等方面的相互 作用、相互影响，对相关因素进行识别、计量、综合、分析和论证，以评价项目的社会可行 性。②生态环境效益评价。在项目实施后，根据研究方案，设置放映生态环境影响的指标， 对土地整理项目生产的环境影响和生态效益进行评价。③经济效益评价。通过投入产出的分 析手段，考察土地管理项目在微观上的盈利能力、清偿能力以及在宏观上对国民经济的净贡 献，从而评价项目在经济上的合理性和对当地社会经济的贡献程度。按照盈利性质不同，土 地整理项目又可以分为非盈利性项目和盈利性项目。
1.3 土地整理项目效益评价的方法
1.3.1 定量分析法

定量指标是衡量土地整理项目效果的客观尺度，用数量概念能够较准确地反映项目建设对经 济、社会、环境等不同侧面的影响程度和效果。对于社会效益评价常用的定量指标有新增耕 地面积和新增耕地率、新增耕地可供养人数、农民的收入水平、单位投资就业人数、脱贫率 、农业劳动生产率新增量等；对于生态环境效益评价常用的定量分析指标有土地垦殖率、绿 色植被覆盖率、林草覆盖率、草场载畜指数、水土流失面积指数、土地恶化面积比率、旱涝 灾害率、水体环境质量指数、土壤有机质平衡比率、土壤氮、鳞、钾平衡比率、农田水分平 衡比较值、农田抗逆力等；对于经济效益评价常用的指标有静态投资收益率、静态投资回收 期、项目单位面积投资、新增耕地单位面积投资、每万元投资新增耕地数量、基础设施运营 成本、运营成本等。
1.3.2 定性分析法

土地整理项目效益评价中，有些效果和影响难以用定量指标度量和表示，因此需要采用定性 方法进行分析。在运用定量评价指标的时候，必须紧密结合定性分析方法。在对具体项目进 行分析时，需要根据项目的性质、特定目标等实际情况选择相应的定性分析指标。
2 社会效益评价
2.1 社会效益评价的作用

土地整理项目的社会效益评价，旨在系统调查土地整理项目的建设、运营生产的社会影响与 社会效益。通过分析项目涉及的各种社会因素，评价项目的社会可行性，分析项目与当地社 会的协调关系，是否规避社会奉贤，促进社会稳定。

对土地整理项目进行社会效益评价有利于国民经济发展目标与社会发展目标协调一致，防止 单纯追求项目的财务效益；有利于项目与所在地区利益协调一致，减少社会矛盾和纠纷，防 止可能产生不利的社会影响后果，促进社会稳定；有利于避免或减少项目建设和运营的社会 风险，提高投资效益。
2.2 社会效益评价的内容

土地整理项目的社会效益评价是分析土地整理项目对当地社会生活、宏观社会经济环境等方 面的相互左右、相互影响，对相关因素进行识别、计量、综合、分析和论证，以评价项目的 社会可行性。
2.3 社会效益评价的步骤与方法
2.3.1 社会效益评价的步骤

社会效益评价一般分为调查社会资料、识别社会因素、论证比选方案3个步骤。①调查社会 资料。调查了解土地整理项目所在地区的社会环境等方面的资料。调查的内 容包括项目所在地区的人口统计资料、基础设施与服务设施状况；当地的风俗习惯、人际关 系；各利益群体对项目的反应、要求与接受态度；各利益群体参与项目活动的可能性，如项 目所在地区干部、群众对参与项目活动的态度和积极性，可能参与的形式、时间等。社会调 查可采用多种调查方法，如查阅历史文献、统计资料、问卷调查、现场采访、观察、开座谈 会等。②识别社会因素。分析调查获得的资料，对土地整理项目涉及的各种社会因素进行分 类。一般可以分为三类：影响人类生活和行为的因素；影响社会环境变迁的因素；影响社会 稳定与发展的因素。从中识别与选择影响项目实施和项目成功的主要社会因素，作为社会效 益评价的重点和论证比选方案的内容之一。③论证比选方案。对土地整理项目可行性研究拟 订的建设地点、技术方案和工程方案中涉及的主要社会因素进行定性、定量分析，选择社会 正面影响大、社会负面影响小的方案。
2.3.2 社会效益评价方法

项目涉及的社会因素、社会影响和社会风险不可能用统一的指 标、量纲和判据进行评价，因此社会效益评价根据项目的具体情况采用两货的评价方法。在 项目前期准备阶段采用的社会效益评价方法主要有快速社会效益评价法和详细社会效益评价 法。
2.3.2.1 快速社会效益评价法。快速社会效益评价法是项目前期阶段进行社会效益评价 常用的一种简捷方法，通过这一方法可大致了解土地整理项目所在地区社会环境的基本情况 ，识别主要影响因素，粗略地预测可能出现的情况及其对项目的影响程度。快速社会效益评 价法主要分析现有资料和现有状况，着眼于负面社会因素的分析判断。一般以定性描述为主 。具体步骤如下：①识别社会因素。对影响土地整理项目的社会因素分组，可按其与项目之 间关系和预期影响程度划分为影响一般、影响较大和严重影响三级。应侧重分析评价那些 影响严重的社会因素。②确定利益群体。对土地整理项目所在地区的受益、受损利益群体 进行划分，着重对受损利益群体的情况进行分析。按受损程度，划分为受损一般、受损较大 、受损严重三级，重点分析受损严重群体的人数、结构，以及他们对土地整理项目的态度和 可能产生的矛盾。③估计接受程度。大体分析当地现有经济条件、社会条件对项目与发展的 接受程度，一般分为高、中、低三级。应侧重对接受程度低的因素进行分析，并提出土地整 理项目与当地社会环境相互适应的措施建议。
2.3.2.2 详细社会效益评价法。详细社会效益评价法是在可行性研究阶段广泛应用的一 种评价方法。其功能是在快速社会效益评价的基础上，进一步研究与土地整理项目有关的社 会因素和社会影响，进行详细论证，并预测风险度。结合土地整理项目备选的技术方案、工 程方案等，从社会分析角度进行优化。详细社会效益评价采用定量与定性分析相结合的方法 ，进行过程分析。主要步骤如下：①识别社会因素并排序。对社会因素按正面影响与负面影 响，持续时间长短，风险度大小，风险变化趋势(减弱或者增强)分组。应注重对那些持续时 间长、风险度大、可能激化的负面影响进行论证。②识别利益群体并排序。对利益群体按直 接受益或者受损，接见受益或者受损，减轻或者补偿受损措施的代价分组。在此基础上详细 论证各受益群体与受损群体之间，利益群体与项目之间的利害关系，以及可能出现的社会矛 盾。③论证当地社会环境对项目的适应程度。详细分析项目建设与运营过程中可以从地方获 得支持与配合的程度，按好、中、差分组。应注重研究地方利益群体、当地政府和非政府机 构的参与方式及参与意愿，并提出协调矛盾的措施。④比选方案，将上述各项分析的结果进行归纳，比选、推荐合理方案 。

在进行项目详细社会效益评价时一般采用参与式评价，即吸引公众参与评价项目的技术方案 、工程方案等。这种方式有利于提高项目方案的透明度；有助于取得项目所在地区有关利