图1：2003年牧区水利规划技术路线图

2003年编制《全国牧区草原生态保护水资源保障规划》（以下简称《牧区水利规划》），从需求和可行二个方面按如下方法进行灌溉饲草料地发展规模预测：依据国家生态建设和各地国民经济发展规划，按照牧区人口变化趋势和牧民生活奔小康的需要，结合水草资源条件，预测目标年牧区牲畜总量和饲草料需求；根据规划目标，预测目标年天然草原产草能力和各种途径的补饲能力；根据目标年饲草料供需缺口及各种类型灌溉饲草料地的生产能力，预测灌溉饲草料地发展规模。根据水资源的承载能力，按照目标年国民经济各行业用水需求，在保护和改善草原生态环境的前提下，对预测的灌溉饲草料地发展规模进行复核（见图1）。

一、以牧民纯收入目标决定牲畜数量作为规划基础、以水资源承载能力为约束的规划方法面临的挑战

在“以水定草、以草定畜”的“水—草—畜”平衡中，规划是以水资源承载能力为限制条件，以“畜—草—地—水”倒着算过来的，而牲畜数量确定的一个最关键的因素就是确定牧民的收入水平以及所需要的羊单位。当时测算时有两个前提，一个是牧民的主要收入依靠牧业收入，畜牧业纯收入约占牧民纯收入的80%；第二个就是到2010年牧民收入水平达到全国农民平均收入水平。计算结果是2010年牧民人均纯收入达到3436元，每个牧民需要26个羊单位，牧区牲畜总量需达到26950万羊单位，出栏率62%、商品率50%。根据统计资料，2008年内蒙古农牧民人均纯收入已经达到4656.2元，与全国农民人均纯收入4760.6元基本相当，新疆仅3503元、西藏3175元、甘肃2723元、青海3061元、四川4121元，参考2003年规划时的计算结论，六大牧区中有内蒙古、新疆、四川超过了当时的测算值。同时，根据《2008年全国草原监测报告》，全国重点天然草原的牲畜超载率有所下降但仍为32%，西藏、内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃的牲畜超载率分别为38%、18%、40%、37%、39%、39%。这两组数字说明当时的规划方法面临了一些问题。

1、单纯依靠牧区畜牧业很难保证牧民持续增收。2008年草原牧区实际载畜约3.06亿羊单位，已经超过了2003年预测2010年达到2.7亿羊单位的水平，并且2008畜产品价格较2003年有较大幅度上涨才保证了牧民收入的增长；牲畜出栏率六大牧区有所差别，西藏仅30%，内蒙古已达到60%，从前述各地牧民收入分析，出栏率与之有一定的正相关性，像内蒙古牧区靠品种改良、提高商品率增加牧民收入受到的制约加大，即使是西藏、青海这样牲畜出栏率低的地区，由于牲畜超载严重，单纯靠改良品种、调整畜群结构和提高商品率增加牧民收入的空间也已经不大。

2、天然草原的产草能力、人工草地建设与预期有较大差距，牧民增收基础不稳固。根据《2008年全国草原监测报告》，全国草原平均产草量49.4kg/亩（折干草，下同），载畜能力约23178万个羊单位。2008年大部分草原水分和积温较好，内蒙古、新疆、西藏、四川、青海、甘肃六大牧区草原平均产草量也仅约41 kg/亩，即使按平水年分析，与规划时测算的2003年50 kg/亩和2010年65kg/亩有较大差别；另根据内蒙古公布数据，2005年平均每亩可利用草地年产干草42．88kg，每百亩草地适宜载畜量为4．68个羊单位。这些都说明牧区天然草场总体生产率下降，天然草原的载畜能力有限，而人工草地建设严重滞后。仅从2008年全国草原牧区超载约7400万羊单位看，按照规范计算，约需补充饲草料540亿公斤（折干草），如果我们假设天然草场复壮后每亩可增加10k