水利部发展研究中心“基层水利”调研组

摘要：伴随我国新农村建设的深入,长期积淀的问题逐渐暴露,矛盾凸显,目前我国基层水利发展陷入困境。水利部发展研究中心于2008年7月对江苏省宿迁市宿豫区、南京市溧水县,湖北省宜都市、潜江市,甘肃省平凉市庄浪县、酒泉市肃州区开展基层水利发展情况调研,并同时开展24个省市的问卷调查。通过总结各典型地区基层水利改革和发展的经验,深入分析困扰基层水利发展的问题及困境,提出相应政策建议。

关键词: 基层水利; 管理体制; 机构设置; 投入机制; 建设管理模式; 中国

中图分类号: s27 - 36　　　　文献标识码: b　　　　文章编号: 1671-1408 (2009) 07-0008-08

基层水利长期担负着农村饮水、农业灌溉、服务广大群众的重任, 是支撑水利发展、维持农村社会稳定、促进国民经济又好又快发展的重要基础。近年来随着我国经济社会的快速发展, 基层水利在基础设施建设、资金投入、制度建设、队伍建设等方面取得一定成绩, 但从全国来看, 目前基层水利发展仍然十分困难, 伴随我国新农村建设的深入,长期积淀的问题逐渐暴露, 矛盾凸显, 基层水利发展陷入困境。

水利部发展研究中心于2008年7月22～30日组织人员对江苏省宿迁市宿豫区、南京市溧水县,湖北省宜都市、潜江市, 甘肃省平凉市庄浪县、酒泉市肃州区开展基层水利发展情况调研, 并同时开展24个省市的问卷调查。调研组立足于我国当前基层水利改革与发展现状, 通过总结各典型地区基层水利改革和发展的经验, 深入分析困扰基层水利发展的问题及困境, 并提出一定的政策建议以供决策参考。

1 　我国基层水利改革与发展概况

基层水利被界定为“县及县以下的水利”, 包括县、乡镇、村三个层级, 涵盖水利基础设施建设及其管理、水利组织机构及其能力建设、体制机制建设3个方面。根据6个典型地区与24个省(区、市)的问卷调研结果(截至2008 年9 月) ,从以下5个方面介绍我国基层水利改革与发展概况。

1.1 　基层水利基础设施建设

截至2007年底, 我国小型水库共计81 809座(占全国水库总量的95.78% ) , 库容625亿m3(占全国总库容的9.9% ) ; 小型水库的大坝安全达标率为58.75% , 低于全国水库平均水平( 59.45% ) ; 小型灌区面积4.61亿亩, 小型灌区控制的灌溉面积占全国总灌溉面积的55% , 粮食生产占全国总产量的35%以上; 农村饮水安全工程供水受益总人口达50 648.64 万人, 其中集中式供水比重为74.34% (数据来源于中国灌溉排水发展中心2008年9月《2007年中国灌溉排水发展研究报告》) 。

问卷反馈的24个省(区、市)中, 小型水库山东省数量最多(30 749座, 占36.19% ) 、总库容最大(143.24亿m3 , 占25.97% ) , 天津市数量最少(73 座, 占0.09% ) , 内蒙古自治区库容最小(70.19万m3 , 占0.001% ) ; 小( 1)型水库病险比例浙江省最低(25.51% ) , 甘肃省最高( 89.39% ) ;小(2)型水库病险比例山西省最低( 0.45% ) , 内蒙古自治区最高( 99.08% ) 。小型灌区36.53 万处,主要分布于四川省( 12.23万处, 占33.82% ) , 控制面积最大为安徽省( 2 750 万亩) 。小型排灌站35.52万处, 江苏省最多(7.89万处, 占22.21% ) ,吉林省最少( 353 处, 占0.001% ) 。各类涵、闸、桥169.69 万座, 江苏省最多( 55.04 万座, 占32.44% ) , 河北省最少( 1 594 座, 占0.001% ) 。从东、中、西部典型地区看, 各地总体上已建成富有地方特色的基层水利设施体系, 但也存在共性问题: 长期运行缺乏维护, 老化失修严重, 配套率较低。东部水利工程设施的老化失修率较中西部地区高。

1.2 　基层水利建设投入

长期以来, 我国基层水利建设主要依靠农民投工投劳, 政府投入相对不足。在2000 年取消“两工”之后, 基层水利投入锐减, 建设力度明显放缓。近年来中央启动了小型农田水利建设“民办公助”等试点, 在农村饮水工程、小农水等项目上加紧了中央与地方财政配套共筹资金的模式建设; 2005～2007年以小型灌区节水改造、雨水集蓄利用为重点的小型农田水利工程项目总投资达70.93亿元, 其中中央财政16.22 亿元, 地方财政17.50亿元, 农民投资投劳37.21 亿元(数据来源于《2006 ～2007 国家小型农水工程发展报告》) 。

截至2008年9 月, 问卷反馈的24 个省(区、市)中, 农村饮水工程共安排投资324.43亿元(山东省最多, 30.98亿元) , 到位率91.94%; 小型灌区共投资安排44.57 亿元(湖北省最高, 5.35 亿元) , 到位率88.67%; 节水灌溉投资共安排30.06亿元(浙江省最高, 7.70亿元) , 到位率83.63%;山丘雨水集蓄投资共安排15.78亿元(贵州省最高,3.06亿元) , 到位率86.12%。总体上小型农田水利建设投入以地方财政为主, 中央投入仅占1 /3,但是中央投资到位率最高。以基层水利财政公益性项目的农饮工程为例, 东、中、西部典型地区的投资安排总额, 中西部高于东部; 各类筹资比重中,中央投入东、中、西部逐级递增, 地方投入东部最高, 群众自筹中部最高; 总体投资到位率, 东、中部明显优于西部, 其中中央投资到位率在各典型地区均达到100% , 而地方与群众筹资到位率西部较中东部有很大差距。

1.3 　基层水利政策法规建设

随着法制化进程不断加快, 1986～2008年间,全国共计有26项直接涉及基层水利的政策法规出台, 主要涵盖基层水利的组织、基层水利建设投入、基层水利设施建设和管理3 个方面; 2002 年《水法》修订后政策法规出台速度显著加快。从典型地区看, 在基层水利体制改革方面, 江苏、湖北与甘肃3省均通过政府规范性文件的形式明确了基层水利性质及职能, 江苏省提出实行“双重领导,以条为主”的管理体制, 甘肃省实行“乡镇和县(市、区)业务主管部门双重管理、以乡镇管理为主”的管理体制, 湖北省提出江汉平原、沿江滨湖地区、山地丘陵区不同类型基层水管单位的管理模式。在基层水利投入方面, 3省份各有侧重: 江苏省规定了农饮安全工程的补助标准, 甘肃省规定了小农水建设补助专项资金管理, 湖北省出台“以钱养事”机制, 增加了省级财政对公益性事业的财政投入。在基层水利设施建设管理方面, 江苏省侧重于占用灌排设施补偿及水利工程建设管理, 湖北省、甘肃省则侧重于水价制定、水费收取及使用、水利基础设施建设管理。

1.4 　基层水利人才队伍建设

问卷反馈24个省(区、市)的县、乡镇级水利职工中, 拥有技术职称的职工分别占同级水利职工总数的34.67%和52.43%; 技术职称以初级职称为主(占拥有职称人数的55.06% ) ; 文化程度以高中及以下学历比重为主(占74.87% ) 。县、乡镇两级领取工资的水利职工占水利职工总人数的71.83% , 享受财政支付工资的水利职工占水利职工总人数的39.33% , 其中县级、乡镇级享受财政支付工资的水利职工分别占同级水利职工总数的40.58%和37.18%; 县级、乡镇级水利职工年均工资分别为18 942元与13 474元。县级水利职工中享受医疗保险、养老保险、失业保险的人数分别占同级水利职工总数的67.47%、61.54%、29.63%; 乡镇级水利职工的上述比例分别为31.27%、27.19%、14.80%。典型区调研中, 文化程度本科及以上学历比例最高为溧水县县级(78% ) , 人数最多为潜江市县级( 102 人) ; 技术职称普遍以初中级职称为主, 除溧水县以外的其余典型区乡镇级职工没有高级职称; 水利经费酒泉市肃州区几乎没有落实, 而宜都市、潜江市则全部落实; 溧水县( 30 000 元/年)与宜都市( 25 000 元/年)职工待遇稍高, 宿迁市宿豫区职工待遇最低,仅为14 400元/年。经济发展水平与基层水利人才队伍建设紧密相关, 发展条件越好, 人才队伍建设越可能趋于合理。

1.5 　基层水利管理体制机制建设

从全国来看, 1986 年至今, 基层水利管理体制机制经历了4 个发展阶段。截至2008 年9 月,问卷反馈的24个省(区、市)约有23.4%的乡镇水利站作为县(市) 水利局的派出机构, 或实行县(市)乡“双重管理, 以条为主”管理, 纳入财政预算; 约36169%的乡镇水利站由乡镇管理; 约24.81%的乡镇水利站机构被撤销并入到乡镇农业综合服务中心(站) , 其他类型占15.09%。按乡镇水利站性质划分, 行政拨款型比重最高(58.62% ) , 差额拨款型、自收自支型与企业型分别占总量的24.40%、16.78%及0.20%; 按经费来源划分, 财政拨款占总经费的9.19% , 以前期费用为主(占财政拨款总额的56.08% ) ; 自筹经费占总经费的90.81% , 以办公费用为主(占自筹经费总额的87.18% ) 。

从典型地区来看, 以“水利(务)局的派出机构”形式管理的乡镇水利站占2 /3, 以乡镇政府直接管理的仅有宜都市与溧水县。宿迁市宿豫区建立了“供水公司+用水户协会+用水户”的良性运行管理模式; 酒泉市肃州灌区管理则实行了“灌区+水管站+用水户协会+农户”的模式; 宜都市实行“乡镇水利助理员和水利服务公司相结合”的模式。

我国基层水利设施的管理体系按照管理者划分, 主要由县水行政部门直属的专管机构、乡镇水利组织、业主、群众性用水组织以及农户五部分组成。各地实践中存在具有地方特色的管理模式, 如宜都市积极推行小型水利工程“受益户共有制”产权制度改革模式; 庄浪县在农村人饮工程上成立了县人饮总站、乡镇管水委员会、管理所、村群管小组和受益农户“五位一体”的管理网络等。

2 　典型地区的主要做法与经验

2.1 　因地制宜改革管理体制和机构设置

江苏省陆续出台了《关于乡镇事业单位机构改革及人员分流的意见》(苏办发〔2001 〕8 号)等政策, 明确了乡镇水利站单独设立, 不归并到综合性乡镇农业技术推广服务中心, 明确实行“以条为主, 条块结合”的管理体制, 明确了乡镇水利站的体制、定性、主要工作职能、人员编制、人员安置、社会保险等问题, 保障了农村水利公益性职能的有效履行。目前, 全省近80%的乡镇水利站实行了“以条为主, 条块结合”的管理体制; 其中, 宿豫区16 个乡镇水利站作为县水利(务)局的派出机构, 实行“条块结合, 以条为主”管理体制; 溧水县全部8 个乡镇水利站均归乡镇政府直接管理, 实行“以块为主, 属地管理”的管理体制。

湖北省逐步出台了《关于推进乡镇事业单位改革, 加快农村公益性事业发展的意见》、《关于乡镇水利站改革有关问题的指导意见》等政策, 明确提出如下两种机构设置形式: 在江汉平原及其沿江滨湖地区由县(市、区)按流域(水系)整合组建属县(市、区)水利部门派出机构的水利管理站, 而在山区、丘陵地区通过实行定岗服务招聘制或委托服务制(一般形式为成立乡镇水利服务中心)设立乡镇水利助理公益性服务岗位。目前按流域组建有378个水利管理站, 洪湖、当阳等5个县市成立了水利服务中心, 山区、丘陵区设立有2 175个公益性服务岗位。这种机构整合形式, 不仅理顺了体制, 落实了经费, 稳定了队伍, 改善了条件, 同时更加符合水资源以流域为单位的自然特点, 在实践中取得显著成效。

甘肃省颁布的《关于印发甘肃省乡镇机构改革意见的通知》(省委发〔2001〕28 号)明确, 设在乡镇的水管所(站)实行乡镇和县(市、区)业务主管部门双重管理、以乡镇管理为主的管理体制。平凉市庄浪县11个基层水管单位由县水务局和所属乡镇双重管理; 在部分设有灌区管理机构的乡镇, 乡镇水利站名义上依然保留, 和灌区管理所两块牌子、一套人马。而酒泉市肃州区的乡镇水利站和灌区水管站是一体的, 均隶属区水务局管理, 属自收自支事业单位。这种模式下, 乡镇水利站已退化成为单纯的水管单位, 其管理和服务职能也被大大削弱, 长此以往将会影响到基层水利事业的健康和良性发展。

2.2 　完善基层水利建设与管理的多元化投入机制

各典型地区政府高度重视基层水利的发展, 通过积极争取中央投资、努力增加地方财政投入、多方面吸纳社会资金、充分调动群众投工投劳积极性、确保配套资金到位, 逐步建立“以政府投入为主导, 农民自愿投入为基础, 其他经济组织参与的多元化投入格局”。其中, 湖北省的经验最具有代表性。

一是通过强化农村金融贴息贷款、水资源费征收在投资中的重要作用, 建立“以钱养事”新机制,努力增加各级财政投入。2004 年湖北省率先建立“以钱养事”新机制, 实行“政府采购, 花钱买服务”, 2006年达到每