——兼论衡量改革成败的标准

我国的改革开放事业是一项前无古人的伟大壮举，其最值得称道之处，是在无任何经验可循的情况下小平同志以非凡的胆识提出了“摸着石头过河”理论，带领全党、全国人民走出了一条独特的“中国道路”，取得了令世人瞩目的丰硕成果，形成了令世界尊敬的“中国经验”。

当然，我们也应注意“过河理论”的阶段性和适用性。它突出的价值是在改革“试水”阶段，无章可循、无例可引，“过河理论”赋予我们在未知领域勇于探索的勇气，突破认识禁区，以实践之功破解思想禁锢、开创筚路蓝缕之路。该理论后来之所以备受尊崇，主要的，与其为我国的改革开放事业结出硕果有直接关系。而在经过一段时间探索、取得大量经验和教训之后，则应及时总结，以期获得人类认识论从冒险到必然的理性转变，从而超越改革的原始阶段，稳妥趟过改革的“深水区”。

目前，我国国有企业的改革已进入最后的攻坚阶段，集中于市政公用事业、垄断行业、军工企业等特殊领域、“深水区域”。水务作为市政公用行业的一部分，2002年来七年间的改革实践可谓历经波折、喜忧参半，与之相伴的则集中表现在认识论层面对“市场化”和“引进市场机制”的认识分歧上。

实践是认识的现实反映，还是检验认识论真伪的标准。在水务等市政公用行业即将迎来新一轮改革浪潮之际，我们以七年来改革实践正反两个方面的经验为基础，从认识论上彻底厘清“市场化”和“引进市场机制”的实质，有助于稳妥、快速、负责任地推进下一阶段的水务改革。

一、“市场化”和“引进市场机制”二者是何关系？对水务改革有何影响？

“市场化”和“引进市场机制”的提出，较早始于2002年建设部印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城[2002]272号)，提出“……确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制……”。

客观地讲，起初有关部委对于两个概念似乎并无特别区分，在改革文件中交替使用，包括水务行业在内的市政公用行业对此也没有特别在意。比如：

2002年4月建设部和原国家计委、财政部、水利部、国家环保总局联合发布的《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》(计价格[2002]515号)，文件要求，“改革城市供水企业和污水处理企业经营管理体制，努力引入市场机制……城市供水价格改革应同供水企业、污水处理企业的改革以及经营机制的转换结合起来。供水企业和污水处理企业改制的关键是引入市场机制”；

2004年3月建设部《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)则提出，“为了加快推进市政公用事业市场化……制定本办法”。

但是，随着实践的深入，大量“问题改革”、“失败改革”案例涌现，市政公用行业尤其是水务行业才开始了对两个概念的反思，并不断反馈给上层建筑，并受到了党和国家领导人的重视。

为了稳妥趟过“深水区”，从理论层面探讨“市场化”和“引进市场机制”及其对水务改革的影响，不仅是迫切的现实课题，也是富有价值的理论探索。

（一）“市场化”及其影响

特许经营专家、住建部政策法规司副司长徐宗威认为，在市政公用领域实行“市场化”的本质，是要求将公用事业的投资、经营、价格、消费等行为全部遵循市场规律，使公用事业的投资主体、经营机制、价格调整方式都交给市场。

应当说，市场化改革是我国国有企业三十年改革的主要经验，但主要适用于竞争性领域。如果简单复制到公益性、公共性很强的行业，就会为有的地方政府“甩包袱”提供政策依据，并造成严重的社会问题。较早于水务行业，医疗行业是因市场化改革而导致严重恶果的领域，2003~2005年国务院发展研究中心与世界卫生组织合作的“中国医疗卫生体制改革”课题研究称“我国医改工作基本不成功”，认为“医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的，违背了医疗卫生事业的基本规律”，指出“中国医疗改革应该回归其公共服务产品的本质”。

如何全面评价公用事业实行市场化改革的成果？徐宗威认为，成绩和代价兼有。成绩主要表现在三个方面：在理论上使人们对市政公用事业及其产品的认识有了很大提升；使市政公用事业的投资体制、经营体制、价格体制、管理体制等发生重大变化，打破了国有经济一统天下的格局；市场机制进入到市政公用企业的经营管理中，对资源的整合力度比过去大大加强，在一定程度上解决了公共财政不足的问题，带动了公用企业改革、实行了特许经营。但其代价也显而易见：一是社会公众支付公共产品的负担大幅度提高，二是公众强烈质疑政府的公共服务职能、产生了社会稳定隐患，三是国有经济在这一领域的控制力、影响力和带动力下降。

应当说，徐宗威对市场化改革对市政公用行业影响的分析是全面而中肯的。2002年市场化改革以来，政府财政从发展城市水务的负担中获得了很大解脱，有的地方甚至利用招标这一工具溢价转让水务产权，变现历届政府积累的水务资产、透支市民的未来，外商在溢价收购之后依据契约攫取了巨大的商业利益，而公众则承担了这种改革的主要代价，造成了民怨，给后届政府执政埋下了隐患。浦东、兰州、昆明等供水项目和合肥王小郢污水项目等溢价转让之后，经过不长时间的运营实践，其恶果已于2009年昭然天下。

（二）“引入市场机制”及其影响

引进市场机制，是侧重于要求政府和市政公用企业尊重市场规律，形成由市场主导、而不是行政主导的企业运营机制，包括含运营主体的企业化和运营管理的市场化，以及形成由市场主导的公用产品价格形成机制。在市政公用行业引入市场机制，仍以政府为投资主体、终极责任主体和特许经营主体、价格控制主体，而要求企业在内部经营机制、资本运作等方面按照市场规律办事。

水务行业七年来在引进市场机制方面的改革探索，集中在水价改革、薪酬与绩效考评制度改革、集团化改造后内控方式改革等方面，并取得了可观的成果。

水价方面，我国正面临着从过去行政定价过于僵化、滞后于经济社会发展，向着水价与成本联动的动态化、法治化的方向改革。但由于水价问题的核心——成本监审问题一直未获得政策层面的有效解决，公众对成本的透明性、合理性质疑强烈，导致水价改革陷入停顿状态。以薪酬与绩效考评制度为核心的劳动、人事、工资三项制度改革，是水务行业在现有体制之下自身能够决策的少量改革方式之一。淄博市自来水公司总经理王艳明认为，人力资源管理制度改革是水务行业积极探索改革新路、自觉引入市场机制的重要体现，对于促进企业自身的健康、持续、稳定发展具有战略意义。

2003年4月之后，各级国有资产监督管理部门相继成立。在控制方式收紧的情况下，各地水司在引入市场机制方面仍有所努力和建树，一大批企业自行推动了公司制改造，其中组建供水集团、水务集团达80余家，改制后进一步促进了企业经营机制的改革。目前，水务行业普遍实行了人事、劳动、分配三项制度改革，在一定程度上优化了内部管理状况。四川省供水行业推行了以“精细化管理”为中心的流程优化；山东省形成了有行业特色，对外具有竞争性、对内具有激励性的薪酬管理和绩效考评制度；上海、浙江等省市则推出了品牌服务。这些尊重市场、主动引进竞争机制的改革努力在很大程度上提高了水务行业的服务质量、服务效率，公众对水务行业的评价较之过去及其他行业也有了明显提高。

（三）对“市场化”和“引进市场机制”的直观比较

虽然两个概念具有高度的近似性和一定的关联性，但我们依然能够从实践的角度直观地对二者加以区别。

1.表现形式之一：“市场化”强调市场经营主体的多个化、投资主体的多元化，重视外在形式，通过外在变革寻求外部竞争性，以期提升服务；“引进市场机制”重视水务资产和业务的内在统一性和不可分离性，在维护统一经营的前提下强调内在机制的转换，重视内