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编者按:

1979年9月，第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过《环境保护法(试行)》。30年来，我国环境立法取得了重大进展，认真总结30年来我国环境立法的基本经验，找出存在的问题，对于促进今后的环境立法沿着正确的方向前进具有十分重要的意义。在环境立法走过30年之际，本版特刊发国家环境咨询委员会委员孙佑海对改革开放以来我国环境立法基本经验进行总结归纳的文章，以飨读者。

 

我国新时期环境立法工作在30年的历史进程中积累了丰富的经验，可以归结为以下几个方面:

 

正确处理环境保护与经济建设之间的关系

 

在我国环境保护的历史进程中，一直有两种截然不同的观点，一种是经济建设优先，一种是环境保护优先，如何正确处理两者之间的关系是贯穿整个环境立法工作的一条主线。

 

笔者认为，在环境保护与经济建设的关系问题上可以分为两个阶段:第一个阶段以1989年的《环境保护法》为标志，第四条规定“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，其实质是经济建设优先于环境保护；第二个阶段以2006年第六次全国环境保护大会召开为标志，国务院出台了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”，党的十七大把生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标首次写入党的政治报告，标志着我国环境保护与经济建设之间关系的转变基本完成。这些新的政策为环境立法指明了方向。

 

处理好经济发展与环境保护的关系，关键在于处理好环境立法的必要性与实施的可行性的关系。在环境立法实践中，对有必要、也有实施可行性的，要大力支持；对于那些虽然具有立法的必要性，但一时不具备建立法律制度条件的，就不要硬写进法律，做不到的强行写进去，反而不利于维护法律的权威性。但现在的主要问题是，某些具备了立法条件的重要环保措施却不能写进法律之中，从而阻碍了环保事业的发展。对于这些问题，要在落实科学发展观的原则下予以解决。

 

从国情出发，合理借鉴国外经验

 

各国国情的差异性决定了各国环境保护道路的多样性，因此，各国进行环境保护必须从本国国情出发，中国的环境立法概莫能外。那么，如何从中国国情出发呢？最根本的就是认真研究我国群众的实际需求，了解各地在满足群众需求方面采取了哪些措施，其中哪些是卓有成效的，哪些在全国具有共性，需要上升为全国性的制度和措施。

 

在立足中国国情的同时，我们也注意吸收和借鉴外国环境立法的成功经验。例如，我国1979年制定《环境保护法(试行)》时，其中对建设项目进行环境影响评价的规定就是在一定程度上借鉴了美国等西方发达国家的环境影响评价立法的经验。

 

当然，我们在借鉴国外立法经验的过程中，绝不能犯照搬照抄的错误。有些制度在外国行得通，但目前在中国就很难实行。比如排污权交易制度，在一些国家已经实施多年，有些学者主张移植到中国来。但是，由于我国很多地方连达标排放的起码要求都做不到，加之污染物排放的底数不清，因此我国现阶段就不具备全面实施排污权交易制度的条件。

 

注重在相关法律中规定有利于环境保护的内容

 

为了促进和保障环境保护事业的发展，仅仅做好环境一个方面的立法是不够的，还要争取在制定相关法律时增加有利于环境保护方面的内容。在这个问题上，我们在多年的工作中是有经验教训的。

 

从教训上看，例如，现行《土地管理法》和《基本农田保护条例》对保护基本农田做了重要规定，但是由于一些法律大力鼓励乡镇企业和重化工业的发展，其中又缺少保护环境的实质内容，结果导致了法律逆向调节的恶果。在1998年新《土地管理法》生效后的几年里，经济发展的指标上去了，但耕地保护的目标不仅没有实现，反而出现了一些地方乱占耕地、乱占基本农田、乱建开发区的新高峰。法律逆向调节比