县级烟草专卖局作为一级专卖行政执法主体，在烟草专卖管理工作中起着举足轻重的作用。随着烟草行业体制改革的不断深化，县级烟草公司取消法人资格以后，如何充分发挥县级烟草专卖局的执法主体作用，是当前烟草专卖管理工作亟需解决的重大课题。按照国家局《加强县级烟草专卖局专卖管理工作的意见》的要求，本文结合山东省加强县级烟草专卖局建设的实践，对加强县级烟草专卖局建设问题进行初步探讨。

加强县级烟草专卖局建设的重要意义

　　加强县级烟草专卖局建设是构建和谐烟草、树立行业负责任社会形象的需要。党的十六届六中全会明确提出，构建社会主义和谐社会是我们党和国家新时期重要的战略任务。国家局党组下发的《关于认真学习贯彻党的十六届六中全会精神的通知》中明确指出，烟草行业是社会主义建设的组成部分，在构建社会主义和谐社会中担负着重要的责任。姜成康局长在上烟集团天津卷烟厂调研时重点强调，要结合烟草行业实际，积极推动和谐烟草建设，既要注重内部和谐，更要注重烟草行业与社会的和谐。县级烟草专卖局作为最基层的烟草专卖执法机关，直接面对广大的卷烟零售客户、烟农和消费者，是烟草行业和社会进行有效沟通的桥梁，是展示行业形象的窗口，是践行烟草专卖制度的前沿阵地。县级烟草专卖局的执法和服务水平，将直接关系到烟草行业与社会的和谐程度，关系到烟草行业的社会形象，进而关系到烟草专卖制度的巩固和完善。我们必须全面加强县级烟草专卖局建设，通过完善体制机制，强化职能配置，重心下移，触角前伸，努力提高依法行政、文明执法以及对卷烟零售客户、烟农和消费者服务的能力和水平，时刻把维护国家利益和消费者利益放在首要位置，这对于建设和谐烟草、树立行业负责任的社会形象具有重大意义。

　　加强县级烟草专卖局建设是切实提高行业自律能力的需要。烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”体制，烟草专卖管理和生产经营职能高度统一。在这种体制下，切实解决自律问题是确保烟草行业平稳健康发展的关键所在。姜成康局长在2005年全国烟草行业加强内部管理监督工作汇报会议的讲话中指出：“加强行业内部管理监督，在实行专卖制度下努力解决好‘注重自律’这一重大课题，是国家局党组面对行业发展所面临的新形势而提出的一项长期性任务，也是当前行业工作的突出重点。解决好这一重大课题，关系到烟草专卖制度的巩固和完善，关系到行业的持续平稳健康发展，关系到行业能否在社会上树立良好形象。”以贯彻落实国务院有关文件精神为标志，烟草行业体制改革进入新的阶段。在取消县级烟草公司法人资格、确立地市级烟草公司市场经营主体地位的同时，县级烟草专卖局仍然是一级执法主体，承担着烟草市场管理和行业内部专卖管理监督的重要职责。必须通过全面加强县级烟草专卖局建设，健全机构设置，创新管理模式，切实加强内部专卖管理监督力度，努力提高行业自律水平，规范生产经营秩序，维护统一开放、公平竞争的市场环境，推进行业持续稳定协调健康发展。

加强县级烟草专卖局建设是适应我国法制建设的需要。为全面推进依法治国基本方略的实施，加快社会主义法制国家的建设步伐，我国不断健全完善法律法规体系。《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》的先后出台，改变了行政行为无法可依的局面，规范了行政机关的行政行为，从而更加有效地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。烟草专卖管理部门在专卖管理工作中不仅要遵守《烟草专卖法》及其实施条例，还必须严格遵守其他相关行政法律法规。《烟草专卖法》及相关法律法规的陆续颁布和实施，为烟草专卖执法机关依法行政提供了充分的法律法规依据，也对烟草专卖执法机关的依法行政水平提出了更新更高的要求。“公开、公正、高效、便民”是行政机关依法行政的基本理念。我们要通过加强县级烟草专卖局建设，利用县级烟草专卖局“贴近市场、一线执法”的优势，创新县级烟草专卖局专卖管理机制，不断提高依法行政水平。

加强县级烟草专卖局建设的总体思路与基本措施

　　山东省烟草专卖局根据国家局的总体部署和要求，自2005年9月份起在滨州市烟草专卖局进行了加强县级烟草专卖局建设的试点工作。2006年在全面总结试点工作经验的基础上，经过深入调研和反复分析论证，初步提出了加强县级烟草专卖局建设的总体思路和基本措施。

县级烟草专卖局专卖管理工作存在的主要问题

　　1.县级烟草专卖局执法主体职能不明确。面对山东烟草全面取消县级公司法人资格，市级公司实行“统一管理、统一经营、统一核算”的新形势，一些单位对县级烟草专卖局执法主体的职能定位存有模糊认识，卷烟经营职能和专卖管理职能没有明确界限，县级烟草专卖局执法主体职能随着县级烟草公司经营职能的剥离出现了弱化现象，执法主体作用得不到充分发挥。

　　2.专销结合体制不科学。县级烟草专卖局成为执法主体以后，仍然沿用过去专销结合的管理体制，个别地方对县级烟草专卖局专卖工作的考核仍然与卷烟销售情况相结合，不利于县级烟草专卖局按照“公开、公平、公正”的原则充分履行专卖执法和内部监管职能。

　　3.工作机制不完善。县级烟草专卖局专卖机构普遍设置为专卖管理科和稽查大队合署办公，集市场稽查、案件处理、行政许可、执法监督、内部监管等多种职能于一体，权力高度集中。“重执法，轻执法监督”的现象普遍存在，执法责任制难以落到实处，当事人合法权益得不到有效保障，内部专卖管理监督缺位。

　　4.机构设置不健全。县级烟草专卖局专卖机构设置中缺少与基层政府、卷烟零售客户以及消费者密切沟通和联系的机构，专卖执法社会化管理体系难以形成。稽查中队采取流动式管理的方式对市场实行监管，管理重心不能真正下移，对零售客户的精细化管理与服务缺乏有力支撑，部分地带成为管理真空。

加强县级烟草专卖局建设的总体思路

　　山东省加强县级烟草专卖局建设的总体思路初步确定为：管理重心下移，加强基层基础，以实现县级烟草专卖局向“小机关、大执法”转变为目标，以专卖管理“查、处、管、核”机构分设为核心，以强化内部专卖管理监督为主线，建立职能分开、条块结合、互相监督的管理模式，使县级烟草专卖局真正成为专卖执法主体和内部监管主体，充分发挥县级烟草专卖局作为执法主体的基础性作用，为加强烟草市场管理和行业内部专卖管理监督夯实基础。

加强县级烟草专卖局建设的基本措施

　　1.强化县级烟草专卖局执法主体地位。

　　（1）实施专销分离，突出县级烟草专卖局执法主体职能。打破现有专销管理体制，实行职能分开、条块结合、互相监督，将县级烟草专卖局（营销部）专卖管理职能和卷烟经营管理职能分离，全力构建市局领导下以县级烟草专卖局为主体的外部市场管理和内部监督并重的专卖执法体系，消除不利于专卖公正执法的内部因素，为营造公平公正的市场环境奠定基础。

　　（2）创新考核机制，突出县级烟草专卖局执法主体职能。实行专销分离体制后，创新县级烟草专卖局工作考核机制，进一步突出县级烟草专卖局执法主体职能，改变目前与卷烟销量相结合的专卖工作考核办法，重点考核县级烟草专卖局依法行政、规范执法、文明执法的能力以及对卷烟零售客户、烟农和消费者的服务水平。县级烟草专卖局按照执法岗位责任制，对机构内部专卖管理人员实施二次考核。

　　2.建立“小机关、大执法”专卖管理模式。

　　（1）管理重心下移，建立县级烟草专卖局自身体系上的“小机关、大执法”格局。县级烟草专卖局以“厉行节约、精简效能”为原则设立专卖管理所，将内部机构设置和人员配备的重心下移，精简机关人员，加强一线力量，形成规划合理、覆盖面广、监管有效的专卖管理网络，以专卖人员驻所为基本形式，实现专卖进乡镇、专卖进社区，管理下伸，触角前移。

　　（2）争取地方党委、政府支持，建立政府主导、烟草牵头、部门联合的烟草专卖“大执法”格局。针对当前