国家预算与公共预算、社会保障预算、国有资本预算关系图

公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算三者关系图

    近年来，烟草行业大力推进全面预算管理工作，加强对预算编制、执行、监督、评价的全过程控制，努力实现国有资产保值增值。9月22日至10月28日，烟草行业分四期举办了全面预算管理基层企业培训班。图为培训班现场。

通讯员 李莉摄

进一步发展和规范产权交易市场

    实现战略性重组的首要前提条件是国有存量资产能够自由进入市场流动，这就需要有国有资产顺畅流转的具体载体、重组的运行载体——产权交易市场。但从目前实际运作情况看，产权交易机构在组织形式、交易方式、经营手段、交易内容、操作措施等方面，还不能满足经济结构调整和布局的要求。当前存在的主要问题有以下几个方面：
　　一是法律地位尚不明确，监管体系不健全。
　　2004年2月国资委联合财政部颁布了《企业国有产权转让管理暂行办法》，使产权交易在全国范围内有了第一个指导性框架。在此之前，各地已根据自身情况制定了产权交易的法规、政策，明确了交易市场的范围、原则。但产权交易所缺少一部与《公司法》权力等同的法律来明确其地位，并对交易中的违规行为做出法律裁决。到目前为止，还没有一家专门的全国性监管机构对产权交易市场实行监督管理。
　　二是设立无统一标准，全国性市场难以形成。
　　各地交易市场均由地方政府批准设立，对设立标准没有统一规定。一些地区甚至设立了三家交易所。从全国范围看，产权交易市场发展水平不齐，交易项目不同，交易规则不统一。不少地方政府从本地区利益出发，既控制本地资金外流，又努力吸引外来资金，致使各产权交易所缺乏联合的原动力和必要的技术前提。全国统一的产权交易大市场难以形成。
　　三是业务范围狭小，市场功能不完善。
　　产权交易市场从产生至今，产权交易的商品品种主要是非标准化的实物资产，业务范围的狭小使得产权交易市场如同一个功能不完备的并购市场，这限制了市场发现价值功能的实现。与产权交易真正的功能相比，产权交易机构在交易运作过程中只起到了交易鉴证功能，功能的不完善很难吸引市场中潜在买家与卖家的注意力，这在很大程度上制约了产权交易市场的发展。另外，缺乏启动资金的支持与保障，出资人不明确、不到位的问题也是使产权交易市场的“春天”迟迟未来的主要原因。
　　四是信息披露制度无统一标准。
　　由于缺乏监管机构，市场要求交易企业披露的信息内容、形式、范围等没有统一的标准格式，实践中往往出现信息不能完全公开的情况，加上重要企业信息被隐匿而形成暗箱操作，使得进场交易成为走形式。没有实现市场对价格的发现功能，也就不能从制度上保证国有资产在产权交易中的保值增值。
　　五是国有资产进场交易保障机制尚未全面形成。
　　对于国有资产必须进场交易的看法并不完全一致，大体有两种意见：一是反对，认为产权交易市场不应该靠政府的行政保护和垄断地位去发展，而应该靠自己的优质服务吸引客户；二是支持，认为在产权交易市场还难以完全依靠自我力量发展的情况下，必须先运用政府的影响力把市场培植起来，再逐步减少政府的介入，发挥市场机制的基础性作用。从目前的实际情况看，场外交易量大大超过场内交易量，这是亟待解决的问题。
　　六是没有全国统一的统计标准。
　　对产权交易额的统计，国家还没有统一的标准，行业内也没有统一的约定。另外，由于产权交易市场发展迅速，人才的培训和认证工作显得相对落后，监管机构的缺乏使得对咨询、评估、法律等专业中介机构的管理、认证工作没有跟上。各地市场的管理水平差异很大，增加了交易市场的生存风险。
　　根据调整国有经济结构和加快国有企业改制步伐的要求，应进一步发展和规范我国产权交易市场。
　　第一，尽快明确产权交易市场的发展方向。
　　国有企业产权进场交易的过程,实质上就是产权关系清晰化、产权主体多元化、单一所有制企业股份化的过程。产权交易市场的业务范围也将向为标准化的股权转让服务扩展，使产权交易市场逐步融入中国多层次资本市场体系，形成真正意义上的非公开权益性区域资本市场。
　　第二，积极为产权交易市场的健康发展创造良好的外部环境。
　　在我国的特定经济环境中，特别是特殊的历史背景下，产权交易市场多是由政府或政府职能部门投资设立。政府推动不等于政府直接投资创办，更不是直接参与经营，而是在充分发挥市场机制基础性作用的前提下，政府有度、有效地发挥行政协调、行政干预的功能，尽可能地弥补市场功能的缺陷，为产权交易市场的发展营造一个良好的环境。
　　第三，建立健全产权交易机构市场化运作体制。
　　建立“政府监管、市场化运作、企业化经营”的产权交易体制是一项十分紧迫的任务。要将政府与交易所的关系由行政隶属或主管转变为业务监管与被监管的关系。产权交易市场采取哪种体制并不重要，是否以赢利为目标也不重要，最重要的是保证产权交易市场的公开、公正、公平和中立原则，按照市场原则进行运作。因此，应当赋予产权交易市场更广泛的责权，使其自行负责上市审批，不设额度制度，并承担相应的风险和责任。同时，积极推行会员制或交易商席位制，会员的组成包括投资机构和中介机构。尽快建立产权交易同业协会，加强自律性监管，强化行业协会对防范风险的作用。
　　第四，抓紧补充完善产权交易市场的各项功能。
　　加入wto以后，我国经济运行规则逐步与国际接轨，建立多层次的资本市场的条件日趋成熟。建议以试点方式，选择几家运作规范、成交活跃的产权交易所，在可控的专业投资机构范围内，对中小型科技企业的产权，以适度拆细、适度连续方式进行交易，试点成熟后再推广到其他市场，推动产权交易方式向国际惯例靠拢。同时，进一步完善产权交易市场的价格发现功能，在加强监管、依法治市的前提下，逐步放宽对国有资产转让价格的限制，不将评估价格作为国有资产转让价格的底线，承认产权交易市场形成的国有资产交易价格是公允价格。
　　第五，及早构建对产权交易市场的双层监管体系。
　　国资委作为产权交易市场最大且最主要的买家与卖家，在产权市场的起步阶段，可以作为培育和规范市场的主体，实行对市场的监管职能。当产权市场步入良性发展轨道时，可逐步将政府直接监管变为行业自律性监管。第二层监管应由全国产权交易机构发起，成立全国性产权交易协会，加强自律性管理，促进市场规范建设，提高行业工作水平，协助政府实施行业管理，建立有效的约束监管机制，保护交易双方的合法权益。
　　第六，着手整合重组全国产权交易机构。
　　目前，我国产权交易所的设立无章可循，不仅造成资源浪费、成本提高，而且引起市场的混乱和无序竞争。因此，建议各地政府，主要由国资委负责，对已经成立的交易所进行清理、重组、整合。在交易所重组过程中，注意发挥各类基金、风险投资机构、担保机构、资产经营机构等中介组织的作用，从多方面增强交易所服务职能。
　　与此同时，积极推动产权交易所全国联网、联合，加速形成中国产权交易统一市场。第一步，可在平等互利、信息共享的基础上，使各交易市场联网，实现信息平台的功能；第二步，可在统一规则与业务标准的前提下，建设互动式网络交易服务平台；第三步，研究制定《产权交易法》及相关配套政策，同时制定和完善相应的配套政策措施。国有产权交易转让，涉及企业的资产、债权债务、职工安置、企业后续发展、价格确定，特别是土地处理、金融债权安全、税务等多方面问题，需要政府多个部门如国资管理、土地管理、劳动保障、工商、税务等部门协调配合。任何环节出现问题都会影响到规范操作和交易成功。

建立国有资本经营预算制度

　　在现有的体制框架下，以落实出资人职责为重点，做好建立国有资本经营预算制度的相关工作,在实际探索中率先突破原有制度的体制性缺陷并不断完善，已经迫在眉睫。
　　（一）加快建立国有资本经营预算制度，有利于国有经济的布局和结构调整。
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