**风景区管理体制改革取得了明显成效，集中表现为党工委领导下准一级政府治理范式的确立。但新体制仍有不足之处，表征为行政执法权的缺失与集中统一管理需求之间的矛盾冲突，其实质是行政管理、行政执法主体的合法性问题。**风景区可以开展相对集中行政处罚权工作，实现行政执法主体资格的确认与行政管理权的科学整合，为景区跨越发展提供制度保障。

                  一、**风景区管理体制改革解读
                  （一）**风景区管理体制改革概述
                     
                  自**风景区管理机构批准设立以来，就一直实行着风景区管委会与**镇政府在形式上合二为一的管理体制。一方面，按照“三定方案”的要求，风景区管理机构暨管理委员会是句容市政府的派出机构，具有独立的法人地位；另一方面，依据《风景名胜区管理条例》的授权而取得行政执法主体资格。近年来，景区旧体制的种种弊端与句容“加速赶超、决胜小康”的愿景形成了强烈的反差。市委市政府高瞻远瞩、审时度势，着力推进**风景区内部管理体制改革，从根本上扭转了景区管理权责分离、体制不顺的局面，在实践中取得了明显的成效。
                  （二）**风景区管理体制改革简析
                  如何理解此次**风景区管理体制改革？笔者认为，应当以全国风景区管理体制改革为背景，以《风景名胜区条例》为基本依据，着眼于行政法基本理论，在改革实践中寻求答案。
                  
                  1.派出机构的授权背景。《风景名胜区条例》授予风景区管理机构的具体行政职权仅仅集中在查处违规建设和资源保护方面。从行政法行政主体理论上讲，风景区管理机构只有在行使这些具体职权时才能成为行政主体。20多年来，国内的各个风景区对管理体制展开了积极的探索，形成了派出机构型和职能部门型两种典型的管理体制，两者最大的区别在于前者基于政府授权而在形式上取得一定的行政管理权，强化了管理力度，克服了后者管理职能单一、执法手段疲软的弊端。派出机构的“授权”仍有很多值得探讨的地方：（1）授权事项不清晰：“三定方案”中一般不会明细具体的行政管理权和行政执法权。（2）上级政府的“授权”本质上是一种“委托行政法律关系”，派出机构行使政府所授予的职权产生的行政法律效果当然归属委托机关——上级政府。
                  
                  2.党工委制度的功能释放。**风景区面积广阔、人口规模大、渗透各类经济实体、囊括集镇和农村。景区管委会仅仅依据句容市政府的授权进行管理，实然无法满足景区长远的发展需要。基于此，景区党工委代表句容市委市政府在行政区划调整后的**景区内对经济、行政、社会事务实行统一的领导和管理，将大面积的农村地区纳入到党工委的党务治理中，在景区专业化建设管理的同时，将镇村政务和事务抓紧抓实，积极推进农村产业结构调整、发展现代农业、繁荣农村经济，建设社会主义稳定和谐的新农村，实现“决胜小康”的战略目标。（建议一）
                     （三）**风景区新管理体制之反思 
                  **风景区取得了一级政府的管理效应，但仍面临制度困境，在内部管理关系得到较好地理顺之后，外部治理的尴尬日益突显。风景区管委会在实定法上行政执法权的缺失与景区综合行政管理的需求之间的矛盾并没有得到根本缓解。景区方面一定还会对05年“黄牛”状告管委会的案件记忆犹新，更会对今年6月23日《扬子晚报》对**景区执法大队的报道颇有感触。
                  二、相对集中行政处罚权与综合行政执法——国内风景区管理体制改革的成功尝试
                  放眼我国风景区管理体制改革，紧密结合**风景区远离城市腹地，空间、水体、土地资源雄厚，区域面积广阔、人口规模较大、渗透各类经济实体、囊括集镇和农村的基本实际，笔者将与**同质的风景区深化管理体制改革的经典案例作重点推介：山东省泰山风景区开展的相对集中行政处罚权工作，四川省蜀南竹海风景区开展的综合行政执法工作。
                  1.泰山：山东省人民政府依据《行政处罚法》第十六条和国发【2002】17号文件的规定于2004年3月以鲁政字【2004】142号文件批准在泰山风景区开展相对集中行政处罚权工作。
                  2.蜀南竹海：四川省人民政府依据《行政处罚法》第十六条和国办发【2002】56号文件的规定以川府函【2006】147号文件批复在宜宾市蜀南竹海风景区开展综合行政执法工作。
                  上述两个景区开展相对集中行政处罚权与综合行政执法工作的共同点为：（1）以《行政处罚法》十六条的规定为依据，即“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”需要指出的是，开展相对集中行政处罚与综合行政执法工作以风景区所在地的省级人民政府的同意为必要条件，这种“同意”体现为“批复”，不必苛求以省政府规范性文件的形式下发。（2）以国发【2002】17号文件为依据。其中特别强调：“需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域开展相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府可以决定在有条件的地方开展这项工作。”
                  上述景区在开展相对集中行政处罚与综合行政执法工作以后，通过审慎讨论、科学编制“三定方案”，创新执法体制，有力地推动了景区管理体制改革，取得了明显的管理实效，表现在：景区资源保护力度加强；促进管理执法体制不断优化；景区环境综合整治效果突出；新体制有助于促成景区管理机构明确分工、正确处理景区专业化管理与农村治理的关系，有效缓解了干群关系紧张的局面；景区社会事业持续健康发展；商业治理效果明显。特别值得一提的是：新体制对行政执法工作的要求较高，景区综合执法大队在新体制下狠抓队伍建设，推进文明执法、规范执法、处罚有据，权责统一，依法行政工作取得了突破性的进展。
                  三、**风景区深化管理体制改革的愿景展望
                  （一）泰山、蜀南竹海风景区改革实践的启示
                  如前所述，具体行政执法权（主要指行政处罚权）的缺失阻碍了**风景区管委会及其综合执法大队行政执法主体资格的外部法律确认，尽管如此，笔者仍要透过泰山、蜀南竹海风景区集中的行政处罚权的背后去挖掘行政管理权丰富的内涵。
                  从泰山、蜀南竹海风景区管理体制改革的理论与实践中，笔者得出下面几个重要的判断，也可作为笔者主张**风景区开展此项改革的直接缘由：