2、村民与民主选举

1）农民们支持直接选举模式，但认为现时的直选，并没有为农村的发展挑选出真正的“领头羊”。此判断的主要依据是，“村干部不能带领大家发家致富”。在走访中，许多农民对选举表现出淡漠的态度，认为“选与不选都一样”。在一定程度上，这是农村社会宗族式的特点，造成了拉选票、“熟人热”等现象的产生；加之几千年的“官本位”传统思想在短时间内难以扭转，农民自身权力意识尚未被广泛唤醒，因此往往肯为一些小恩小惠放弃自主选举权，放弃表达自我想法、实现自身权利的途径，使得直选失去了应有的效用。

2）值得注意的是，虽然东北地区的浓厚的“人情文化”尚还存在，但大多数村庄处于 “以宗族和信仰为基础的人际联系正在解体，而以社会分层为基础的人际联系未能建立起来”的阶段，可以将这种因为村民原子化所产生的无序村庄称为缺乏社会关联的村庄 ② 。村干部的家族系村中“大家族”的情况占30%左右，但即使是那些拥有“家族势力”先天资源的村干部，在工作中也没有明显的便利优势——在市场经济的推动下，农民已经在一定程度上脱离了“人情”决定一切的意识层次，其关注重点转移到了工作实绩和自身维权上，已然初见村民由选“好人”到选“强人”当干部的趋势。

二、村级干部的工作现状——评价与期望

（一）村级干部的工作现状

我国的村民自治是80年代中期以来农村民主进程中，逐渐形成的基层管理模式与直接民主制度。它对中国的基层民主政治与人权建设有着重要的推动作用。而在村民自治中，作为农村经济政治最底层、最具体的管理者，村干部作用的发挥，管理效率的高低，往往对基层管理有着举足轻重的影响。本次调查中，笔者着眼于东北地区农村，力图对现时的村级干部绩效评估状况的可行性、完备性有了一定认识；作为实际的调查分析，亦希望这些思考具有一定的现实意义。

1、  村民对村级干部工作的认识

1）村民对村级干部基本职能履行的满意程度

《村民委员会组织法》一开始就规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会组织法的目的是，保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设。受访村民、村干部中，56.8%的人认为村干部的职能没有充分履行，例如某些村庄内流行着一些有趣的顺口溜，如“农村干部两件事，计划生育、宅基地。”但其质疑主要表现为工作的周到、全面性，而对于村支书的全面统筹工作和村会计的财务工作这类具体、显见的职能，极少有人提出异议。

根据《村民委员会组织法》和各省实施办法的相关规定，村民委员会主要有如下具体的职能： “村民委员会具有公共服务职能，如因地制宜地兴办本村的公共事务和公益事业。”“村民委员会具有准司法职能，调解民间纠纷，协助维护社会治安。”“村民委员会具有经济规划职能，编制并组织实施本村经济、社会发展规划和年度计划。”“村民委员会具有组织管理经济职能，要发展多种形式的合作经济和其他经济，依法管理财务和属于村农民集体所有的土地、草场、森林及其它财产，合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”“村民委员会具有多方面的教育职能，也就是宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。” 笔者在问卷中将这些基本职能细化为10个方面的工作，调查显示的村民对村级干部各项工作满意程度如下表所示：（略）

值得注意的是，在这些问卷调查中可能出现由于村民对“工作成效”认识的局限性而造成的“数据不能客观反应村级干部工作实绩”的现象，需要在数据观察的同时加以考虑。例如，h村村民除务农外，大多数村民兼以养鹿业为主要收入来源。但自2003年至今，当地鹿业市场行情低糜，所有养鹿的村民均遭受了一定的损失，甚至引起了整体经济生活水平的下降。村民在接受调查时纷纷倾诉苦衷——然而，村民在理解村级干部在经济方面工作成效之时，往往只是看到这些实际收入效果，这样的评价方式显然在时间、空间维度上都有很大的偶然性，并不能完全反映出各地村干部的工作实绩。因此，此表立足于十个村庄的整体水平，其中的数据为全部有效问卷统计的总结果。

2）关于新时期村级干部工作的“新动态”

随着农民“无税时代”的到来、国民计划生育观念的根本转变、村庄治理秩序的转变，很多村干部的传统职能开始消亡。上级布置的任务少了，很多村干部的思想中出现了暂时的任务空缺，但也有一大部分村干部“嗅”到了新的机遇，他们积极、灵活地随社会的发展而迈步，为当地村民拓宽了出路，也为自己的才华施展打造了新的舞台。这样的“强人”干部无疑受到了上级和村民的一致肯定，正在创业、守业的路上自信地迈进。

案例一：办“合作社”的“郭书记”

吉林省梨树县x村的村支部书记郭某，现兼任“兴开城资金互助合作社”理事长。郭叔今年五十岁，精神矍铄，头脑灵活，在当地有着较高的威信，现在一边主持“村民自治组织”工作的大局，一边在 “新兴合作社”这一农民自发经济合作组织中摸索、实践。“兴开城资金互助合作社”于2006年“五一”期间正式挂牌成立，是继梨树县数十家农民经济合作组织后的又一资金互助合作社。至2006年6月22日兴开城资金互助合作社已发展成员32户，合作社股金增加到46000元，贷款12笔，均为6个月，月利率为千分之八点一，累计贷款金额32400元。

由于农民合作社是农民自发成立的组织，其凝聚力要强于相对松散的村委会，由此，在当地相对于之前几家规模较大的合作社均出现了村干部与合作社理事会之间关系紧张的现象。具体表现为：村干部认为合作社办合作幼儿园、统购统销等许多工作是越俎代庖，对于合作社的必要需求如借场地办活动、对外联系运输等一律不予帮助；合作社则认为村委会没有履行应有的职能，反而嫉妒自己，也愈加不支持村委日常工作的开展。其具体原因是微观而复杂的，但归根结底，村级干部与合作社理事会不睦的现状给合作社的发展带来了重重困境。“兴开城资金互助合作社”创立之始，协助发起人姜柏林老师便预见了其优越性——理事长与村支书集于一人之身，有利于村委会与合作社的协作，避免了许多可能出现的矛盾和冲突。

郭叔表示，在村级干部的传统职能中，只靠“皇粮”也无法调动起村级干部的积极性，有些事情办不到也办不好；而在农民自发兴办的合作社中，农民真正找到了主人翁的感觉——一群有着共同富裕理想的农民们通过自身的“弱弱联合”，发挥各自所长来自我管理、自我服务。从妇女文化小组的学习、文明家庭的评比、文艺队的表演等合作社自发开展的活动中，农民们看到了无限的发挥空间。郭叔对自己的“一身二职”的有着干好、干强的十足信心。村民则淡化形式，认为无论通过村民自治组织的管理，还是合作社内部的管理，只要能够想办法带领村民在物质上致富、精神上进步，就是好样的。目前，x村各方面治理秩序良好，大家都对合作社有着较高的关注热情，对郭叔的工作有着良好的期望。

案例二：“试点村”的干部

s村为吉林省新农村建设试点村，试点工程开建以来，省政府拨款共约200万重点于该村进行各项整改，笔者到访时可见纵横交错的硬化水泥路和两旁无处不在的五彩花坛，共同编织了整洁村容的基本框架，休闲健身广场、“村民议事厅”、奶牛基地……皆为一派繁荣的景象。村里一直致力于招商引资，据称不久将吸引到一个鹅产品加工厂，为继续带动本村经济将起更为积极的作用。

s村的新景象在当地已远近闻名，当地政府也有意将其作为典型进行宣传，总体来说，作为吉林省首批试点单位，十三号村的建设水平已经初步符合“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字标准，在当前吉林省如火如荼的新农村建设中具有典型性，然而，其存在的一些问题也同成绩同样突出——村民并未因共同建设自己的“美丽新家园”而更加团结、幸福，村级干部的工作建设中所暴露的弊病反而引起了村民的不良评价：

首先，村级干部在改善村容的工作中有着追求“多、快、好、奢”的速成理念。笔者到达该村时，当地刚于不久前经历过一场暴风雨的袭击，在村尾的路两旁，两杆笔直的路灯已被摧残的七零八落，无人理睬。村民笑称其为“豆腐路灯”。当问及村里会不会修、何时来修时，村民们表示，村里非常注重形象工程建设，近期参观、检查团络绎不绝，所以为了门面，村委也不会坐视不理，但一般会趁夜幕降临时才来修理，即使修理，也是用一盏“豆腐”换原来的“豆腐”。可见，虽然路灯在农村的安装给村民带来了方便和荣耀，但由于“新农村”建设步伐太紧凑，速成的村庄里，这些公共设施整体质量有待检验。另外，在调查过程中，笔者巧遇了从长春市前来运送从中绿化带所需花苗的一位商人，令人不解的是，榆树市的园艺市场并非萧条，村为舍近求远，不惜高额路费从位于长春的吉林农业大学的培育中心订购了全村的绿化植物，其中原因我们不得而知，但这位花商一语“省会农业大学里送来的花够专业、有面子”似乎又道破天机。因为天气炎热，花草每天必须浇水，村里便以每人每天30元钱雇用了本村的闲置妇女挨家挨道地给花草松土、修整、浇水，这在一定程度体现了村为解决剩余劳动力出路问题的思路，但是由于没有经过技能培训，这些园艺工人们存在着浪费水、操作失误等现象。而计算一下包括雇佣费用在内的绿化这项工程，每天就给村里带来不小的开支。这个工程的长期性和公益性令许多村民对最后村里财力枯竭、搜刮民脂的情况忧心忡忡。

其次，无论是加大开支还是动员民力，都给村民带来了沉重的负担。在建设管理机制中曾有人提出“承包”的设想，但由于大部分村民仍没有明确的环保和改善村容的意识，“承包”能带来多大的经济效益仍是他们考虑投资的主要方面，对于包“花”到户，响应度不高。再者，村中青壮劳动力外出务工趋势近年来逐渐增大，留守的妇女和老人多忙于自家承包田或家务，为生计奔波尚不停，何来空暇养花植草？因此，搞村容改造虽初见成效，但未来堪忧。

再次，村级干部招商引资能力、与上级政府沟通能力并不能遮蔽其道德权威的重要性。经侧面了解，该村村民用“井水不犯河水”来形容村里的干群关系。该村村两委干部在当地县镇是颇有来头的几兄弟，由于有势力背景，兄弟人多，且多年来在村中经济事务中的积累的财富，使得他们成为了村里甚至弓棚镇很有分量的一群人，无论本村或是外村的人均对其退避三舍，生怕惹是生非。十三号村的某小卖部的店主对村干部徇私把中心广场小卖部包给自家亲戚，让农户每家分摊20元钱作为新农村建设某项目建设费用等做法意见很大，但同时对于村干部势力的强大使本村顺利获得“新农村”试点和近年来取得的一些成绩也不得不服，因此只能连议论也小心翼翼。该村村两委多年没有改选，村民连上一次改选的时间都没有了印象，大部分人已经失去了“民主”“自治”的兴趣和意识，甚至对于如此乡村治理中的村干部能否权衡公共事业和个人投资进而持续建设新农村表示并不乐观。

最后，村级干部在讲“实干”的同时，对村民的政策宣传、教育严重不足，导致村民的不理解。综合分析，该村即使存在贫富分化，但总体生活水平在当地处于中上等，从村中两个小卖店没有赊账的情况就可略见一斑。村民的生活基本得到了保障，生活幸福感却偏低。在走访过程中笔者遇见正在继续为村里修路的本村村民，他们误以为记者来访，大呼农民生活之艰难，每日为挣村里雇其修路的30元报酬，风吹日晒，从早5点到晚6点，全天得干10多个小时的体力活，苦不堪言，而对于新农村建设，他们由于仍然处于一知半解的状态，而没有坚定的信念和决心。

3）村务公开对农民认识的影响

大多数村民表示，自己很少关注村务公开栏。一些村民则以“白扯”来概括村务公开的状况与意义。尤其是在谈到外来投资的收入与分配上，许多村民意见很大。同时，村民与村干部的矛盾，亦与财务的管理状况有密切联系。我们所采访的一位村干部认为村民与村委的主要矛盾在于债务问题，村民往往因为村委欠债而对村干部产生意见，甚至发生直接的冲突。

案例三：重重猜测隐真情

q村受访村民某大爷、大娘，务农为业，家庭经济条件尚好，大爷由于任当地中学守门人，兼之见识较广，为所在大队选出的村民代表。大爷曾亲眼所见村支书宴请外来考察商人，由此对村干部产生反感情绪，猜测其与商人的内部“交易”，并将种种猜测在当地传播。

无独有偶，h村村干部与投资商签订了十年合同，将集体所有的山地发包，此事同样在当地引起了不良的猜测。起因为承包费用的处置笼着一层“迷雾”。据此，我们走访了采石厂投资者李某。他表示已付清了承包费用，村委与社员之间的财务问题自己一概不知。而村委则表示，财务公开一直是依法进行，不存在问题。

由此案例可见，由于农村的口头信息传播有速度快、易失真等特点，加之此类村干部“社交”工作本身容易谋利的特征，此言论衍生出从权力寻租到个人生活作风的许多评价，在当地给村支书造成了极坏的影响。抛开事件真相本身我们可以看到，“遮掩”可能带来村民更大的反感和更坏的猜测；假如村委能够将这些“宴请”等工作联络的公费花销情况真正做到详尽的“公开”、“透明”，可能避免许多不必要的麻烦。

2、          乡镇政府与村级干部的绩效评估

《村民委员会组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府与村委会存在着“指导”与“协助”的关系，这种协助，如果是自愿的，基于特定的契约的，那么村民委员会就不是基层人民政府的下级单位。但在实践中，这一规定在实践中极有可能是强制性的 ③。 实践中，村委会必须完成乡镇政府下达的各项指标；同时，由于我国农村现行的是党组织领导下的村民自治，所以村干部不属于国家财政支出的对象范畴，村干部的工资只能来源于农村税费和提留款，往往数目不高，因而存在着村干部从乡镇政府领取补