欧顺芳

教职工代表大会(以下简称“教代会”)是由学校教职工代表选举组成的代表大会，它作为教职工参与学校民主管理与监督的一种方式，是实现和保障教职工民主的机制之一，同时也是对学校进行民主监督与管理的重要方式。高校教代会，即在高等学校成立的教职工代表大会。随着国家陆续出台相应的法律、法规和规范性文件，教代会已被广泛地推行于高校，在大学治理、科学决策、发展建设、民主管理与监督等方面发挥了较大作用。

我国于1979年尝试建立教代会制度。根据《宪法》的规定，为了更好地推行人民主权这一治国理念，在参照一般工会的职工代表大会相关经验的基础上，教育工会选取部分中小学校及高等院校开展教代会的试点工作。伴随着试点工作的不断推进，1985年，教育部与全国教育工会联合颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》(以下简称《暂行条例》)。这是国家第一次通过规章的方式明确了教代会的地位，有力地调动了教师参与学校治理的积极性，进一步推动学校开展民主治理，标志着在高等学校中正式确立了教代会制度。

《暂行条例》颁布后，许多高校召开了教代会，建立了教代会制度。随着1989年12月《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作的通知》的发出，各级党委加强了对工会工作的领导，也进一步加快了教代会制度的建设步伐，不少省市的教育行政部门把高校教代会纳入高校党建工作和思想政治工作的评审考评体系，对高校教代会提出调研、检查等新要求，还有些省市教育工会与党政机关联合制定有关高校教代会的评估条例，确保高校教代会的评估工作顺利开展。至1998年年底，各普通高等院校已基本完成教代会的成立工作，大部分高校能定期开会并按期换届。约90%的高校能坚持每年召开一次教代会，高校教代会的工作、组织制度逐渐建立并完善，工作质量明显提升。

随着国家民主法治建设进程的加快，教育立法也得到进一步完善。《宪法》第2条、《教育法》第30条之第3款、《教师法》第7条、《高等教育法》第43条等，明确将学校进行民主管理与监督的相关内容规定在其中，并规定教代会参与学校的民主管理与监督。2011年，《学校教职工代表大会规定》(以下简称《规定》)在教育部第34次部长会议通过后，教职工行使民主权利，参与学校的民主管理与监督有了切实的法律保障，进一步推动了学校依法治校，促进了现代学校制度的建立。《规定》作为专门规定教代会的规章，有力地推动了各级各类学校特别是高校教代会的发展。第一章总则明确了教代会的法律地位及组织原则。教代会是学校内依法自治的组织形式，是教职工进行民主表达与协商的法定机构；第二章规定教代会的职权，涉及八个方面，教代会可以就其自治范围内的相关事宜行使审议权、建议权、评议权、讨论决议权与监督权；第三章涉及教代会代表，规定了教代会代表的产生方式，明确其权利与义务；第四章规定组织规则，为教代会议事提供基本的准则；第五章为工作机构，规范了教代会的工作职责。作为具有中国特色的一种基层民主实践的方式，教代会的设计初衷在于适应学校对自治和民主的需求，有效实现这一特定领域内的民主管理和监督。它并非掌控或替代学校基本的管理体制，而是作为促进学校决策民主、科学、合理的一种有益补充。建立以教代会为核心的学校内部民主监督的机制，有利于促使学校内部权力得到正确行使，有利于现代学校制度的建构。这不仅是该制度建构的本质要求，更是实现这一目标的基本保障。

经过三十多年的实践与发展，教代会在民主管理与监督方面已成为高校“四位一体”管理体制的重要构成，并成为现代大学制度不可缺少的一种制度。推行教代会制度，不仅可以参与高校的治理决策，还可以监督和制约高校内部各种权力的运作，因此，可以更好地调动教职工积极参与学校的民主管理与监督，进一步推动高校民主治理的发展。

现实中，高校教代会在运行中面临诸多困境，其中的突出问题是高校内部过于“行政化”，高校教代会的职权难以实现。现阶段，高校仍处于“官本位”的体制下，基本采取行政化管理，学校权力配置呈现等级化特征，即学校的党政领导核心处于学校重大事项决策的核心层。这些领导主要是校长、书记、副校长、副书记，主要由他们组成校务委员会或是党政联席会议。学校的领导体制决定了这一群体在学校重大事项决策中位于核心层，其参与水平最高。再者，学校的其他行政领导则处于重大事项决策中的中心外层，主要包括学院院长、实验室主任、研究中心主任和工会主席等，这一群体主要是学校下设二级学院的具体负责人，在关涉学校改革与发展的基本事务中发挥着重要作用，在重大事项决策中的参与水平尽管低于党政核心领导，却比普通教师要高。普通教师则位于决策的边缘层。若专业教师没有任何行政职务，其在各项事务决策中的参与水平不仅明显低于党政核心领导，而且明显低于学校的其他行政领导，实乃边缘群体。基于此，学校内部治理中可见明显的学校权力配置等级化特征。该体制下，不管是学校内部事务的运行机制还是决策机制，基本采取行政化管理。行政权力异化的同时，也弱化了学术权力，学校学术行政化、作风衙门化、职能官位化等现象严重，行政权力在学校管理中起主导作用，影响并控制着学校的管理、科研与教学活动。部分高校的教代会在履职时避难就易、避重就轻。再加上部分高校领导对现行高校制度下该有的教职工的主体意识与民主办学理念的缺失，注重行政意志，轻视民主参与，没有依靠教职工办学的理念，没有对教代会工作予以足够重视，对事关学校发展与关涉广大教职工切身利益的重大事项，没有按相关规定交由教代会进行讨论、审议通过，教代会形同虚设，其职权虚置的现象较为普遍，其法定权利很难落到实处。在这样的体制机制下，尽管高校教代会已经历三十多年的实践与发展，但其组织结构与工作模式较为松散，相关的工作机制缺失，导致高校教代会的职能难以得到真正发挥。

20世纪后期，作为一种新的民主理论与实践形式，协商民主兴起于西方国家，相较于传统代议民主而言，是一种超越，代表着西方民主的新动态，其代表人物有哈贝马斯、罗尔斯等西方思想大家，他们都是协商民主的倡导者，对其内涵、构成要件、表现形式、制度建立、实现的条件等开展了深入探讨。

纵观西方学者对协商民主的讨论，观点主要体现在三方面：一，作为决策机制的协商民主，代表人物有戴维·米勒，其认为通过两个方面判断是否契合协商民主的要求：其一为讨论的程序是否被公开，其二为参与者可否自由表达观点，包括听取不同的意见。二，作为决策过程的协商民主，代表人物有埃尔斯特，主张协商民主是一种过程，即集体采用协商与讨论的方式，实现理性与公正的价值目标。三，作为一种组织形式的协商民主，代表人物有库克与科恩，他们认为组织通过协商民主为成员提供了有效实现民主的平台，当然，组织也要为公平讨论创造条件，提供空间。从以上观点可知，西方学者的观点主要集中在，协商民主作为一种机制，其真正要义在于实现以下四个方面：一，参与人能充分交流与协商；二，参与人之间能求同存异并相互妥协；三，公众可以充分参与；四，通过协商能理性决策。在西方协商民主理论倡导者的大力推动下，协商民主迈入了国家政治领域，并成为社会与国家的一种治理模式，同时也成为现代西方的一种倡导——让公众参与的范围不断扩大，让被政策影响的公众意见被更多地吸收，不管是公共决策的过程还是结果，都能更好地实现公平与合理并体现公众意愿。我国学者陈家刚先生在整合、吸收、借鉴西方学者研究成果的基础上，立足我国社会的民主实践，界定了协商民主的内涵。协商民主，可被视为一种组织形态，也可将其看做是理性的决策形式或治理形式，实质是以理性作为基础，以真理作为目标。即政治共同体中的平等公民，在政治参与过程中，发表自己的观点，同时也将他人的偏好纳入自己的考虑范围，批判地审视不同政策建议，在不断协商中调整自己的观点，实现不同偏好的转换，在形成共识基础上，让决策与立法具有合法性。

协商民主理论为高校教代会的运行提供了新的逻辑与视角，以民主治理的程序设计为基础，使间接民主中弱化相关利益者(例如教师)权利的问题被解决，也让直接民主中效率不高的缺点被克服。在强调高校不同利益主体的框架中构建协商机制，搭建诉求表达平台，确保利益协调的程序，以实现各方利益。正是因为协商民主理论的这一特点和优势，与高校教代会的功能具有契合之处，高校教代会的制度设计则有了理论基础和根基。是故，《规定》中的制度建构与协商民主机制的耦合，为高校教代会的运行提供了充分的空间与养料，也是其发展的重要方向。将协商民主引入高校教代会的运行，将广开言路，让代表中分散的、个别的诉求以协商的方式得到综合、系统的反映，让个体的观点、偏好在协商中被平等的考虑，从而体现民主的广泛性。将协商民主引入高校教代会，也为解决当前高校教代会存在的诸多问题提供了新的方向。高校教代会的主要职权有审议权、建议权、评议权、讨论决议权与监督权，通过引入协商民主，全校教职工就可以通过这一平台，采取柔性方式，例如通过平等、自由的讨论、审议等方式，有效参与学校与己相关的决策，以此保障相关审议、决议的正当与合理，缓解目前高校管理体制存在的弊端，让学校权力的行使得到教职工的积极、有效监督，并成为一种常态。

高校教代会推行协商民主主要涉及学校的行政力量与广大教职工力量的博弈。从历史角度来看，学校的权力格局从中华人民共和国成立以来便在很长一段时间围绕党政之间的领导体制进行调整与探索，由此形成了学校管理的行政化模式。基于历史与制度的惯性使然，学校党政力量主导学校主要事务的格局至今还没有被完全打破，在这样的状态下，两者博弈的结果为行政力量依然占据上风。行政力量并没有强烈的主观意愿在教代会制度中推行协商民主改革，所以由其单方面主导的所谓的沟通协商更多停留在形式化、表层化、非制度化的状态，这在很大程度上损害了广大教职工参与协商沟通的积极性。也即，教代会在实际运作过程中，会因参与主体地位的不平等而受影响，教代会的民主讨论与民主协商具有很强的行政意志主导因素。从应然角度看，参会的教职工代表应该具有平等的权利，现实情况却是，教职工代表会受到其中参会者权力背景的影响，教代会的协商过程极有可能被学校党政领导主导，从而抑制了普通教代会代表真实意思的表达，协商沟通的目的最终没法实现。这在不少高校表现为：是否召开教代会、什么时候召开、教代会讨论的议题、审议通过决议如何执行，基本上是由高校的主要领导定夺。因此，不管是事关教职工重大利益的相关事项，还是与教职工生活福利息息相关的小事，极有可能因此未能纳入教代会讨论协商的范围。而在协商过程中，校领导虽然表面上与其他代表无异，是以职工身份参加，但实际却因为其权力背景，通常由领导主导相关议题及取向。虽然是教代会的讨论与协商，实际却是校领导的行政拍板决定。在行政权力盛行的背景下，广大普通教职工代表的意见尤其对重大议题的质疑和建议，很大程度被边缘化。相较于内容而言，教代会更注重形式，制度形同虚设。

高校教代会提案，是教代会代表就广大教职工关心的重大问题，提出正式的意见与建议。和高校教职工反映意见的其他形式相比，提案更具有直接性、完整性和郑重性。作为教代会工作的重要组成，提案是代表们表达诉求的重要方式，是代表们就事关学校发展规划、教职工权益等事宜进行民主管理的一个重要工作内容，是教代会推行协商民主的重要体现，对于促进高校教代会的制度建设以及高校民主政治建设，促进高校决策的科学化、合理化具有重大意义。处理、落实教代会的提案，是整个教代会提案工作的重点，唯有对提案做出有效的办理与落实，才能让教代会的作用真正落到实处。然而，目前教代会的提案工作仍存在诸多不足之处。一，就管理教代会的提案而言，不够规范、科学，对其缺乏深入的分析。不少高校没有按照相关标准对提案予以分类统计，也缺乏对产生问题的根本予以剖析，势必让教代会提案的处理与具体落实受到影响。二，就立案率而言，重大提案的立案率较低。基于不少重大提案关涉高校管理者与党政领导的利益，抑或是难度较大，影响过广，导致与学校改革、发展、建设有关的重大提案的立案与落实相对困难，反而是部分非重大提案的立案率更高，这严重违背了代表们提交提案的初衷，影响了提案的落实生效。三，就提案的落实力度而言，尚显不够。基于某些提案影响管理者的利益、提案处理的反馈监督制度缺乏、提案落实者的专业能力有限等原因，导致对提案的处理变成一种走形式，或是只作简要回答，落实力度远远不够。四，就广大教职工的参与积极性而言，缺乏一定的热情。一定的民意基础的缺乏，也直接影响到提案的立案与落实。

教代会的监督评议制度也直接影响在高校教代会中融入协商民主机制。《规定》中规定，对校领导的评议可由教代会实施，可谓其一大亮点。民主评议高校领导，监督高校各种制度和决策的实施效果，受多方面因素的影响，尤其体现在这两方面：第一，民主评议的监督程序；第二，民主评议监督是否能有效落实。在实际操作中，一般由教师代表进行评议，或者由教师代表填写民主评议表，然后由相关工作委员会予以收集并整理，对领导干部进行考核。然而，《规定》对民主评议的相关规定过于笼统，缺乏一定的可行性与可操作性，同时也欠缺制裁权力的相应规定。尽管教育行政主管部门建立了有关专业建设的考核指标体系，却极少涉及民主管理，尤其针对教代会的民主评议问题，欠缺有力的推进与相应的保障措施。基于此，教代会对领导进行民主评议的标准不清晰，代表们仅仅凭借领导干部的述职、日常工作态度、“亲民”情况做相应判断。此外，有关民主评议监督的结果，也未能及时反馈给教代会代表并予以说明，致使高校教代会代表的评议监督权不能得到有效行使。

关于教代会的民主权益受侵害的救济途径，《规定》第13条第5款规定：“教职工代表大会代表享有以下权利：……因履行职责受到压制、阻挠或者打击报复时，向有关部门提出申诉和控告。”尽管《规定》并无法律责任的条款，但是基于“有权利必有救济”的法治逻辑，教代会的有关权益仍是法定的保护客体。不过，不可否认的是，此处有关教代会民主权益受侵害的侵害主体与救济机关的规定较为模糊。纵观《规定》全文，有关教代会的权益受侵害的救济条款规定以概括性要求为主，缺少刚性尺度，导致权益救济途径的可行性与操作性不强，易给人以“有弹性”“软约束”的印象，甚至给人以违规的成本较低甚至根本没有成本的适用导向。权益救济条款的弱化与虚置，也在一定程度上给一些高校的行政掌权者提供了漠视教代会的导向。截至到目前，尚未出现一例教代会权利受侵犯的法律救济案，也极少有人为教代会的不当工作担责。相关法律救济途径的缺失，必然影响协商民主机制在教代会中的推行。

高校教代会中推行协商民主，根据协商民主的特点，意味着在对涉及共同、重大利益的学校事务上，并不要求全体教职工都能一致或者是保持平均，而是倾向于强调平衡各方利益与合作的可持续性，因此，减少行政干预或行政意志的主导是关键。要做到这一点，首先在制度构建时，需要在广泛性、多层次、多方面进行扩展，以便能全面调动广大教职工的积极性，发挥创造性，为决策提供深厚的民主基础。这就要优化代表配额的筛选制度，可以考虑限制学校领导在教职工代表中的配额，抑或是普通教师应占主席团中的多数等，使代表更多方面利益的普通教职工能占据应有的参与机会和话语权。另一方面，匿名表达程序，是一个值得考虑的选项，这可以让处于相对弱势地位的普通教职工能够更有效地行使相关权利，保障其相关的利益，使各利益主体之间可以平等地对话与沟通，弥补其不足。

另一方面，构建广泛的多层面的协商民主工作机制，形成立体、综合的协商民主效应，是避免高校教代会的诸多工作被行政意志主导的另一有效途径。因此，有必要进一步让协商民主机制更为充分地融入教代会的各工作载体并扩展其功能的张力，不断完善高校民主决策中的协商民主条件，充分把握高校教代会各工作载体的特点，让其产生相应的协商民主效果与效率。例如，就校务公开制度而言，其制度设计在于促使决策的透明与信息的对称，将教职工的知情权落到实处，此乃协商民主的基础条件，此公开，不仅要对决策结果予以公开，更要对决策过程及时公开，让高校党政领导的各项权力特别是在教代会中的权力行使处于监督之中，避免其权力以有形或无形的方式影响并作用于教职工。就教代会专业委员会而言，其制度设计在于从专业的领域与角度保障教职工进行协商民主，对于协商的质量、深度与效果有很大的促进，进一步提升其专业性，将有助于以其专业性克服行政意志的主导，让决策更具科学化。

在弱化行政化色彩的同时，也要强调高校教代会的法律地位，提高高校行政领导相关的法律意识。就目前而言，《教育法》《教师法》《高等教育法》《规定》等法律规章对教代会制度进行了明确规定，虽然某些条款还有待补充完善，但基于其法律效力，可以在很大程度上作为弱化甚至是去行政化的保障，使教代会依法运作。因此，提升高校行政机关、领导的法律意识，成为弱化行政化色彩的必由之路。

高校应从提案的规则和制度的建立上入手，建立健全提案规则，帮助教职工提高提案质量，推动学校抓好对提案的研究与落实。首先，需设立科学、严格的提案管理机制，对提案进行有序的分类管理、科学深入的分析，以提升办理效率。高校教代会应作为一种有效途径去获取、接收各方的信息与意见，让广大教职工可以充分表达其诉求与管理意愿，并能围绕学校的制度政策进行充分论证，促进相关职能部门发挥应有的作用，让部分与整体可以有效沟通。只有确立了科学的提案管理机制，才能吸纳更多的教职工与管理者参与提案的过程，对内容等进行民主的协商。同时，在提案的处理实施过程中，要允许教职工充分的表达诉求和意见，才能达到群策群力、形成共识、共同决策的目的。

另外，严格的提案机制，是对提案本身工作质量的保证，因此，应建立严格的提案工作机制，明确规定高校教代会提案工作的每个环节与程序，优化提案的工作流程，提高效率，从制度上保证提案的产生、讨论、落实、反馈等环节形成闭环，使提案有正常的生命流程。

第三，在保证提案本身质量的同时，也要对提案实施与落实过程中可能出现的问题进行抑制，因此，有必要进一步完善实施部门的负责机制。协商决策的实施与落实，应体现为一种协商责任的承担，即经高校教代会协商通过的决议，应明确已通过的提案的责任承担，是故，提案实施部门应该与高校教代会或者是其常设机构保持密切联系并及时沟通，汇报实施提案的进度，让提案的落实情况得以被有效监督。若较多教职工代表对提案的落实情况不满，可以由专门委员会组织召开专门或者是临时会议，要求提案实施部门予以说明，从而最大程度上保证高校教代会各方代表的广泛利益。

高校教代会中推行协商民主机制，相关的监督、评议机制必不可少。并且，监督职能本身就应该融入到教代会的功能中，作为对高校日常工作的常态化的监督，以更好地推进教代会协商民主建设。例如，在选拔、任免学校领导干部过程中，在民主公示期内，将教代会的表决评议作为现行民主评议结果的有益补充；又如，在教代会例行会议期间，对学校领导的测评采用民主匿名测评的方式，测评结果将作为对领导提出推荐晋升、嘉奖，抑或是处分、免职等建议的重要参考依据，从而更好地实现教代会的使命。

此外，有必要建立科学规范的考核评估体系。针对高校教代会的工作，定期或不定期的开展全面检查评估，并将此评估与对高校的其他相关评估相结合，作为对高校、高校领导评定先进、合格与否的参考标准，这样，才能更好地督促高校领导重视和支持民主管理与民主协商工作，真正把教代会制度当作现代大学制度的有机组成部分来开展和完善。

此外，还可以通过教代会的巡视制度进行监督，使广大教职工拥有更多行使知情权、参与权、表达权、监督权的形式，并使之常态化、定期化、实效化。

进一步完善具体的法律责任和纠错机制，通过法律法规的强制力，推进和保证教代会有关规定的落地落实，并对错误决策进行纠正和弥补。一般而言，与教代会民主权利有关的事件，基本上为高校内部的争议事件。纠错方式有如下几种：若高校教代会代表的个人权益被侵害，其应向高校教代会或者其常设机构申诉。高校教代会或其常设机构应根据不同的情节作出不同处理。若情节较轻，通告学校行政部门处分；假若学校行政部门不予处理，抑或是侵权人仍然不改正，则向上级教育主管部门提请处理。假若高校教代会组织的相关权益受侵害，例如其经费被拖欠，或是正常的活动秩序被扰乱等，可以向上级教育主管部门提起申诉。若高校教代会组织不正确行使职责或其本身作为侵害主体，教代会代表可向上级教育主管部门申诉。情节严重涉嫌犯罪的，可向司法机关进行举报、控告，追究其法律责任。

①《中华人民共和国宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

②《教育法》第30条第3款规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”

③《教师法》第7条中关于教师享有的权利中，也明确规定教师“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。

④《高等教育法》第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”

⑤学校基本的管理体制为学校党委负责党务工作和政治领导以及学校重大事项的决策，以校长为首的行政系统负责学校日常事务以及代表学校对外全面负责，学术委员会负责学术评定、科学研究和学科发展等事务，而教代会则是学校内部自治的民主管理与监督的组织，是现代学校制度的重要内容。