推进商业银行派驻纪检监察与内部审计协同配合的思考

2018年10月，中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，决定进一步深化中央纪委国家监委派驻机构改革，完善派驻监督体制机制，为推动全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展提供有力保证。为积极响应中央改革要求，各级纪委对商业银行原内设纪检监察机构改设为派驻纪检监察机构，更加独立地行使监督职能，更好地开展监督工作。从实践效果看，派驻纪检监察机构在推动商业银行全面从严治党、加强党风廉政建设和反腐败斗争方面起到了积极作用。

商业银行派驻纪检监察机构和内部审计隶属两个不同的体系，两者虽然领导体制、职责定位、权限分工、工作路径等不同，但根本目标一致，也存在一定程度上的职能交叉，在监督对象、监督程序和方法上都有重叠，应加强协同配合、注重优势互补，更好地形成监督合力。本文从实际工作出发，探讨在商业银行推动派驻纪检监察与内部审计协同配合的实践路径。

一、商业银行派驻纪检监察监督与内部审计监督协同配合的现状分析

纪检监察与内部审计基于职责职能的不同，现阶段以各自独立履职为主，在工作中存在信息共享不充分、重复劳动不高效、资源闲置不经济、各自履职不互补等现实问题，影响了监督效率和监督效能。

（一）缺乏协调机制，分管分治难改善

为加强派驻纪检监察机构与内部审计之间的协同，很多地方开展了实践，出台了指导性意见，但都过于原则，内容也主要集中在线索移送和重大问题的处理会商方面，相对局限。对双方在工作流程、组织保障、资源共享、处置结果、非现场合作等方面的协同标准和流程不明确，缺乏针对性、规范性机制，对实操的规范、指导意义不足。纪检监察主要侧重于党风廉政建设和政治生态方面的监督，内部审计主要集中在经营活动、风险管理、内部控制等方面的监督，虽然各有侧重，但实际很难割裂。如，政治生态与日常经营活动是相互影响、相互作用的，实质上是一个硬币的两面。一系列重大违规问题的产生必然是领导班子没能落实从严治党、从严治行，疏于监督、疏于管理的结果，甚至有可能是政治生态不健康所导致，也必然会在内部滋生权力斗争和腐败风险，危害经营安全，损害公众利益。因为协作体制机制上的缺位，两个部门在各自履职中分管分治，未能互相接力、借力，尤其是对线索移送和案情会商阶段如何开展协同，更好地攻坚重点问题还不明确，没能很好的发挥同向发力的监督效果。

（二）缺乏资源共享，监督职能效果差

信息是决策的前提和基础，纪检监察监督和内部审计监督信息的获取渠道、信息量各有不同。商业银行内部审计在人力资源、证据资源、系统资源等方面具有相对的优势，获取证据的方式主动，对机构、相关人员的监督、评估较为全面。但多属于间接证据，直接指向不够明确。且受权限限制，内部审计部门无法深入开展查证，尤其在行外取证方面存在难度，对领导干部道德风险、员工欺诈风险等隐蔽性较强的问题很难查深、查透，打击力度不足。派驻纪检监察机构在信访资源、外部监察资源、监督检查手段等方面具有绝对的优势，证据获取较为直接且具有指向性，能查处一些重大问题，权威性、打击力度不容置疑。但由于机构职能和人员限制，深入到分支机构和具体业务的力量相对较少，获取证据的针对性、精准性、时效性不足，问题评估的覆盖面尚显不足。纪检监察机构和审计部门如不能在信息上实现共享，各自为战，很容易在各自领域形成管理死角和“灯下黑”问题，影响监督效果。

（三）缺乏协同作业，重复劳动效率低

一是事前制定项目计划沟通少，经常出现同一时期对同一事件、同类问题，两个部门分别开展调取资料、问卷调查、员工谈话等取证活动，频繁检查浪费时间成本、人力成本，并且增加基层负担。二是缺乏事中协调机制，从案件和线索的移送看，往往是事后移送，一般是在内部审计发现问题后将有关线索移送派驻纪检监察机构，纪检监察机构再组织力量处置。两个部门对线索移送标准、移送流程、处置结果反馈等又有各自的标准、尺度，导致一个线索、项目从查实到处理所需的时间较长，监督效率难以提升。三是事后监督结果的反馈、交流不足，沟通主要集中在重大问题的处理上，忽略了一些日常问题、风险的意见交换，导致同一领域、同一问题被两个部门分别定性，重复评估，造成资源浪费。

二、商业银行派驻纪检监察与内部审计协同配合的必要性

（一）顶层设计对派驻纪检监察与内部审计协同提出了更高要求

从制度设计看，早在2003年，中纪委、监察部、审计署就联合发布了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》，提出加强政府审计和纪检监察之间的协作。2018年修订发布的《审计署关于内部审计工作的规定》第20条明确，内部审计机构应当加强与纪检监察、巡视巡察、组织人事等其他监督力量的协作配合，建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施、问题整改问责共同落实等工作机制，党中央越来越重视纪检监察与内部审计之间的协同合作。

从改革要求看，党的十八届三中全会以后，推进国家治理体系和治理能力现代化被列为全面深化改革总目标，越来越多的学术研究表明，治理面临的挑战不仅仅是腐败，更多的还体现在其价值体系是否开放、是否被认同，决策体系是否完善，问责机制是否建立，政治参与和政治互动是否良性，服务型机构是否建立等，需要多维度、多层次地开展监督、评估。新时代改革目标对纪检监察机构和审计部门都提出了更高要求，单兵作战的监督方式和监督手段已经很难取得理想的监督质效，加强监督体系的改革也是顺应全面深化改革要求的必然趋势。

（二）基本流程使派驻纪检监察与内部审计协同实现殊途同归

从监督目标看，商业银行内部审计工作通过专业视角，在改善公司治理、预防职业犯罪、加强腐败惩治、增加企业价值、服务企业可持续发展等方面起到积极的监督作用。派驻纪检监察体制的实施，使纪检监察监督活动融入公司治理，强化了纪委作为党内监督的主导作用，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，更加聚焦于对党员领导干部的监督、对强化廉政建设的监督、对执行党纪国法的监督。派驻纪检监察机构关注的遵循“三重一大”情况、“关键少数”人员履职行为、违规经营以及违规收费、违规选人用人等问题，内部审计也同样作为“必查”领域、关注重点。因此，内部审计的主要工作内容与派驻纪检监察机构的关注焦点具有较强的重合性，成为双方协同融合的主要疆场阵地。

从监督程序看，内部审计有完善的审计程序和方法，工作程序一般包括计划阶段、实施阶段、报告阶段、后续审计阶段，审计过程中，审计人员将物和行为作为统一体，相互印证。纪检监察查办案件的程序一般是受理检举控告、问题线索处置、初步核实、立案审查调查、移送审理，监督过程中，将人和行为作为统一体，相互检验。两者无论是从程序还是方法来看，交叉重叠的环节较多，加强派驻纪检监察机构与内部审计部门的交流、监督协同，更有利于节约监督资源，提升监督效能。

（三）监督要求为派驻纪检监察与内部审计协同提供了优势互补

派驻纪检监察体制的实施，本义是发挥“派”的权威和“驻”的优势，更加靠近监督对象，更有利于监督职能的发挥，但派驻机构人员力量不足，难以大规模深入一线经营活动，难以充分发挥权威和优势。加强派驻纪检监察机构与内部审计的协同，更有利于相互借势借力延伸触角、扩大覆盖面，更全面地审视问题、发现线索。加强派驻纪检监察机构与内部审计在信息、人员、渠道等资源方面的共享，更有利于督促驻在机构贯彻执行党的理论和路线方针政策、上级决策部署的重大工作任务、落实全面从严治党主体责任。加强派驻纪检监察机构与内部审计之间联合监督执纪执法，更有利于把对“事”的监督和对“人”的监督结合起来，把对业务违规的查处和对人的责任追究结合起来，突出各级干部廉洁自律，助推清廉银行建设，有效发挥纪检监察和内部审计的综合效果。

三、派驻纪检监察与内部审计协同配合的路径

（一）共商共享有利于保障效能

派驻纪检监察机构与内部审计部门应建立重要事项会商、重要情况通报、线索联合排查处置、联合监督执纪执法等会商协调工作机制，构建纲领性指导规范，形成同向发力、协作互动的工作格局。明确协商共处的事项、人员、纪律、频率等，探索重要问题联查、重大事项联处、重大案件联办、重大问责联究等路径，既突出纪检监察政治监督的属性和再监督职能，也更加突出监督执纪执法重点。

一是事前阶段，双方制定计划时，应充分交换意见，对于重叠的项目，在项目实施前制定联合监督执纪执法工作方案，避免各自为政。二是事中阶段，建立协同的流程和标准，尤其是双方分别开展的项目，在达到协同工作条件时，应快速响应，组建专班。如内部审计部门发现审计对象涉嫌违反党纪、职务违法、职务犯罪的检举控告和问题线索时，应立即告知派驻纪检监察机构，由纪检监察机构即时处置；派驻纪检监察机构不能及时处置的，应依据协同工作流程委托审计人员依照纪检监察工作程序开展核查。核查完毕后，将结果移送派驻纪检监察机构，由其进行处理。派驻纪检监察机构收到问题线索后，发现属于内部审计部门职权范围的，应依据协同流程移交审计部门。三是事后阶段，双方应就协同开展的项目建立会商机制，区分派驻纪检监察机构和内部审计监督重点，充分交换意见，实现分类判断、准确定性。

（二）作业同步有利于提升效率

提升纪检监察和内部审计的工作效率，是增强监督效能的关键所在，要把推动同步作业作为提升效率的重要抓手，集中力量办大事、办难事、办要事。商业银行授权管理、授信管理、财务管理等领域，是容易产生不作为、慢作为、乱作为等职务违法行为的领域，也是商业银行发生经营风险的重要环节，更是滋生“四风”问题的重灾区。派驻纪检监察机构重点协同内部审计力量，加强对以上重点领域的同步作业，就牵住了商业银行内部控制、风险防范的“牛鼻子”，形成有效的合力实现预期监督目标。审计部门在开展审计项目时，也可将审计目标与作风行风监督合并实施，如落实中央八项规定精神及纠治“四风”问题的监督重点包括是否厉行节约、遵守廉洁从业规定，是否存在违规公款赠送、违规收送礼品礼金等，使监督更加聚焦、更加精准、更加有力，起到“一箭双雕”的效果。

（三）共用资源有利于发挥职能

派驻纪检监察机构与内部审计应打通信息之墙、建立共享机制，畅通信息传递，准确识别和把握监督的关键问题、深层次问题。互通信息不仅有相互交叉，还有相互反馈、相互支撑、相互验证的作用。如领导干部经济责任审计前，内部审计部门应与纪检监察部门充分沟通、交换意见，可以向派驻纪检监察机构征询关于审计对象的廉洁自律情况、有关问题线索以及是否有需要审计核查的事项等，为审前分析、研判提供支持，实现监督重点统一、步调统一。纪检监察部门接到的各类检举控告，在工作纪律、保密制度许可的前提下，可以向内部审计部门了解有关人员的历年审计情况，为下一步开展工作提供方向和依据。内部审计部门也可以将非现场审计资源共享给派驻纪检监察机构，拓展发现问题渠道。另外，两者还应注重监督结果的参考应用，内部审计部门开展的经济责任审计、内部控制评价审计等全面审计项目结果可作为派驻纪检监察机构对领导班子党风廉政建设、政治生态评估的重要依据；派驻纪检监察机构对领导干部的处理结果，内部审计也可直接应用在对机构经营活动开展审慎性评估之中。两者相互借力，加强对重点人员、敏感问题的跟踪，共同发挥监督作用，有利于推进经营主体改进内部治理、加强风险控制，保障商业银行的稳健经营。

（作者单位：浙商银行股份有限公司）