随着“全面深化改革”的持续发力，公办养老机构的改革也正在加快推进。“公建民营”、“公办民营”是公办养老机构改革发展的大趋势和大方向。但是，由于受资金、人员、供养对象和运营情况等因素限制，公办养老机构在改革的过程中，不可能、也不能采取“一刀切”的方法一“公”了之，可采取渐进式的“一院两制”模式进行缓冲和过度，待条件成熟后再逐步向“公建民营”、“公办民营”发展。本文重点从以下几个方面进行了探析。

一、实行“一院两制”的动因探析

所谓“一院两制”，就是公办养老机构将供养老人与代养老人分区入住，将代养老人入住区域实行对外租赁经营，租赁区域的人事、收费等按企业化、市场化方式运作，通过实行“一院两制”，破解公办养老机构在职责权利、人员配置、经费拨付、收入分配等方面存在的体制性机制性障碍。

对公办养老机构进行“一院两制”改革，一方面是因为全面深化改革的大气候形成倒逼压力，另一方面是因为内部服务管理运行体制机制的陈旧落后而催生改革。

动因一：国有资产投入大，但产生的效能不高。

公办养老机构经过历年投资建设，具有资产大和人员多等特点，但其产生的社会效益和经济效益尚不能满足日益增长的养老服务需求。社会效益方面，公办养老机构的建设资金主要来源于国家投资、福彩公益金和地方财政，从养老院规划开始到项目完成，每个环节都要多方支持，由于资金筹集困难，建设周期长，养老床位迟迟不能投入使用，面临床少人多的局面，很难实现社会效益最大化。经济效益方面，公办养老机构在服务收费上，受物价、审计等方面制约，加上要体现托底线、救急难的福利性，定价低且调整困难，普遍低于当地经济社会发展水平，扣除“开门”成本和人工工资，在确保没有安全责任事故的前提下，仅能保本或微利运营，更难实现经济效益最优化。

动因二：受管理体制机制限制，缺乏发展活力。

公办养老机构在收支分配、管理服务、劳动人事、服务项目上缺乏自主活力。公办养老机构的主要经费来源是靠财政拨付，自身缺乏造血功能，在宣传策划、创新服务等项目上投入不足，难以聘请素质高、经验丰富的管理人才和专业医疗技术人才，存在“防止意外事故，确保吃饱穿暖”，“重常规生活服务，轻医疗康复服务”等“维持会长”现象。同时，由于受服务项目和服务收费的严格限制，无法为老人提供特制的个性化消费服务。公办养老机构实行国家统一的工资标准，缺乏科学合理的绩效工资考核机制，端“铁饭碗”、吃“大锅饭”、“干多干少一个样、干好干坏一个样”等问题仍然不同程度存在，导致管理不善、服务不优，缺乏竞争意识、危机意识。

动因三：推动养老服务体系建设力度不够。

公办养老机构具有设施好、收费低等优势，形成了公办“一床难求”，民办“一人难求”的局面，一定程度上制约了养老服务市场的发育和发展。公办养老机构作为政府主办养老机构，有成熟的养老管理和技术力量，面对社会上日益增长的养老需求，如能输出自己的管理和技术，尝试规模和连锁经营，无论是对政府、对社会、对老年人及家庭，还是对单位自身，都是有百利而无一害。但是，由于受单位的性质制约，很难像企业那样自主、自由经营。如果能够通过“一院两制”向实体发展，通过吸纳社会力量和社会资金为我所用，通过主动与社区居家养老服务对接，实行养老资源、技术、人才输出，通过对外参与承接养老项目和养老工程的建设，就能开辟养老服务新天地，实现跨出院门大办养老、办大养老的目标。

二、实行“一院两制”的成效探析

对公办养老机构实施“一院两制”改革，将代养区域进行市场化运作，既能保持公办养老机构社会福利服务性质，又可发挥民间运营团队的专业化养老服务优势，关键是可以让老人享受到多样化的优质服务，可谓一举多得，一改三赢。

成效一：有利于理顺公办养老机构权责关系。

实行“一院两制”后，有利于将公办养老机构从繁重的代养服务中脱离出来，从以直接提供服务为主，转变为以购买服务和服务监管为主，以增强其内在生机与活力。在人员管理上，“一院两制”的实施，可以节省大部分工作人员，集中在编人员专心做好供养服务。在经费上，由民营方负责代养服务各项开支，能够减轻公办养老机构经费负担，同时民营方的租金可以弥补供养经费的不足，更好地改善“三无”及困难人员的养老服务工作。在管理上，通过实施分类管理，公办养老机构既能够充分履行社会托底职能，又能够最大限度地承担社会代养职能，可以有效破解供养代养扯不断、理还乱，双线作战、两头受气、吃亏不讨好的被动局面。

成效二：有利于提升民办养老机构服务水平。

“一院两制”运营模式可以大大降低社会力量进入养老行业的门槛，可以让民办养老机构将主要力量投入到管理服务上来，打造自己的品牌。在前期投入上，民营方省去了土地、建筑等方面的巨额投资，仅需将必要的资金用于前期的运营运转，没有后顾之忧，可以“轻装上阵”。在扶持上，民办