粮食丰，国家稳。十八大产生的新的中央领导集体更是把粮食生产提到国家安全层面进行决策部署。财政部门应当积极作为，进一步发挥财政政策和资金的撬动效应和激励效应，支持发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和农产品有效供给。本文以湖南**市为例，深入调研了**镇、**镇、**镇等乡镇的粮食生产情况，探讨新时期山区县市发展粮食生产面临的主要困境，分析了存在问题的原因，从财政的角度提出了完善补贴政策、整合资金投入的建议，以供参考。　　

 一、**市粮食生产的基本情况　　

 地处湘中的市辖19个镇乡、1个办事处、1个省级经济开发区。全市总面积1897平方公里，总人口116万。地貌属山地丘陵区，地处中亚热带湿润季风气候区，具有气候温和、四季分明、雨水集中、无霜期长、严寒期短等特征，适合各种粮食作物的生长。全市拥有耕地面积52.2万亩，其中水田39.9万亩，旱土12.3万亩。粮食作物以优质稻、红薯、土豆、优质玉米为主。粮食播种面积常年保持126万亩左右，粮食产量保持在50万吨上下，连续多年摘取了“全省产粮大县”的桂冠，被列入全国第四批小型农田水利重点县市和全省8个旱涝保收高标准农田建设示范县市。　　

**市人民政府为确保粮食生产可持续发展，每年都出台了稳定粮食生产、促进现代农业发展的措施办法，将粮食生产工作纳入年度绩效考核内容，建立健全粮食生产工作责任体系，重点从耕地抛荒整治、创建高产示范片、推广应用先进技术等方面着手，推进粮食产业升级转型。但要实现粮食面积和产量稳步提高、农业增效、农民增收的目标，仍存在潜在难题：种粮积极性有待进一步提升，种粮效益有待进一步提高，财政的激励补贴政策也有必要进一步整合完善。　　

 二、财政政策激励效应　　

近年来，**市逐步加大了粮食生产投入。2012年发放粮食直补、综补、良种补贴和双季稻补贴8597万元，安排产粮大县奖励资金1522万元；2013年发放粮食直补、综补、良种补贴和双季稻补贴8506万元，安排产粮大县奖励资金2235万元。从2011年起，市本级财政预算每年安排1000多万元配套用于粮食生产，并专项安排了农业产业化龙头企业和农村土地承包经营流转扶持资金，对乡镇粮食示范片建设按60元/亩安排工作经费。各乡镇也逐年增加粮食生产投入在当年财政支出中的比重，保障粮食生产正常经费需求。如斗笠山镇财政投入50万元扶持资金，以农民专业合作社和种粮大户为依托，完成1000亩连片双季稻和1000亩连片玉米栽培示范片创建工作；**镇挤出近50万元作为双季稻的奖励经费，出台了多项奖励措施，在沙河、梳装、高山、龙井四个村建立了一个集中成片1109亩的双季稻示范片，通过以点带面，在全镇推广双季稻种植，培育种殖大户达20余户。2013年，涟源市农业实现增加值42.2亿元，粮食生产实现十连增，首次被评为全省粮食生产标兵县市。　　

三、乡村样本的调查剖析　　

为探索提高农民种粮积极性和粮食综合生产能力的有效途径，**市财政局会同农业部门人员采取入户走访、座谈、查阅资料等方式，对城郊村、常规村、边远山区村各抽取一个样本进行了调查剖析。　　

 **镇山塘村位于该市南部偏远地区，全村293户1346人，均为农业人口，拥有国土面积2040亩，计税耕地839亩，实有耕地860亩，在家务农人员215人；务农人员集中在老年男人和中年以上妇女。村里有一个种粮大户，通过代耕等方式集中380亩耕地从事水稻种植，2013年发放各类涉粮补贴111719元，按293个农户各户承包的计税耕地数全额发放到各土地承包户，种粮大户只享受了自家承包地的补贴及双季稻补贴。　　

 **镇珠梅村距城区12公里，全村683户，总人口2094人，其中农业人口1987人，拥有国土面积14400亩，有计税耕地1028亩，实有耕地1175亩，属集中连片水稻传统生产区。刘自文成立了金鹏种植专业合作社，通过流转承包了400亩水田。种植专业合作社生产粮食以订单农业的方式直销金健米业集团。2013年该村实际享受粮食补贴资金82000元，粮食综补、良种补贴按农户承包的计税耕地面积补贴到户，双季稻按实际种植面积补贴到种植户。　　

**经济开发区乌鸡坝村，地处开发区腹地，属市区的城乡结合部，是近年该市项目建设的主战场，全村285户，总人口1660人，全村面积2040亩，原计税耕地526.66亩，征用后实有耕地263亩。2013年度全村共计发放各种涉粮补贴49558元，发放方式按原承包耕地的计税面积数分发到户。　　

通过对以上三个样本村的调查了解，我们发现：　　

首先是制度设计和补贴依据的缺陷导致政策执行存在偏差。一方面，很多乡镇直接以2003年核定的计税面积和计税常产为补贴依据，这虽然简化了补贴程序，却无形中将“粮补”变为了“地补”，必然导致“非排他性”现象的出现——只要把补贴发放到农户手中，就实现了政策的补偿功能，而不区分农户是否种了粮，这有违粮食补贴政策的初衷；另一方面，在存在土地承包关系的情况下，粮食补贴资金往往由原土地所有人获得，流转后的实际种粮人往往难以享受到政府的相关粮食补贴。　　

其次是土地预期收益较高和农村社会保障水平较低导致土地流转存在困难。一方面，伴随着粮食补贴政策的多样化及补贴标准的上升，以及因铁路、公路等基础建设需要，对部分农村耕地、宅基地进行征收的价格比较高，出现“土地溢价”，导致农民对土地的预期收益越来越高，这一定程度上造成了农民闲置土地，而期待获得高额征地收入。这一现象在城郊村普遍存在。另一方面，当前农村社会保障程度依然很低，覆盖面有限，造成农村土地仍旧承担着部分生活保障功能。许多偏远山村外出务工农民缺乏“一技之长”，工作流动性大，收入稳定性差。这就他们担心担心失业又失地，有的回乡索要