建立和完善事业单位法人法理结构探析　　

分类推进事业单位改革事关我国经济社会发展大局，如何通过体制机制创新，促进公益事业发展，满足人民群众公益服务需求，是这一重大改革核心内容。2011年3月，中共中央国务院下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见 》（中发〔2011〕5号），明确提出建立健全事业单位法人治理结构的改革方向和原则要求。随后，国务院办公厅又印发了配套文件《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（国办发〔2011〕37号），具体规定了建立和完善事业单位法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容，并要求机构编制部门要会同有关部门做好组织实施工作。　　

国务院《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位是这样定义的：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位法人治理结构是事业单位以实现其宗旨为目标，实行举办权与管理权分离，以决策层及其领导下的管理层为主要架构，由一系列激励和约束机制组成的制度安排。在我国，公司法人治理结构已实践多年，取得比较成熟的经验。从总体上看，事业单位改革相对落后于经济体制改革、国有企业改革和政府机构改革。随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位的管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，建立和完善事业单位法人治理结构是适应时代发展的迫切要求。　　

一、 事业单位法人治理现实意义　　

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。建立健全法人治理结构，是推进事业单位改革的重要内容，是解决公益事业发展深层次矛盾和问题的根本措施，具有重要的理论意义和现实意义。　　

（一）有利于落实事业单位法人自主权。在计划经济时代，事业单位是政府的附属物，政事不分，没有自主权；在市场经济条件下，事业单位要成为独立法人，必须实现政事分开、管办分离，政府和举办单位逐步减少对事业单位的微观管理和直接管理，不再直接行使对事业单位的具体管理权，而通过委派理事参与决策，监督事业单位按照法律法规、有关政策和行业规划开展活动；事业单位建立法人治理结构，直接拥有法人自主权，独立决策、执行，落实用人权、用工权和分配权，真正成为自我管理、自我约束、自我发展的法人实体，从根本上解决“有法人之名、无法人之实”的问题。同时，建立完善法人治理结构，使政府依法定权限、程序管理社会事业，推进政事分开、建立新型的政事关系，不仅是事业单位发展的需要，更是依法治国的必然要求。　　

（二）有利于提高效率和增强活力。目前，事业单位普遍存在效率低下、服务质量不高的问题。建立健全法人治理结构，政府和举办单位、事业单位、服务对象以及专家学者共同参与决策，可以有效实现决策的民主化和科学化；同时，事业单位可以更好地行使法人自主权，建立好激励机制，有利于最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性，激发内部活力，做到决策准、指挥灵、执行快、效率高、活力足。　　

（三）有利于强化公益属性。公益属性是事业单位的本质属性。举办事业单位的目的就是为了提供优质高效的公益服务，不断满足人民群众和经济社会发展的需要。当前事业单位存在公益属性弱化的突出问题，主要原因是，在目前的体制机制下，事业单位对谁负责、怎样负责的问题没有解决好，难以兼顾相关各方利益，容易产生内部人控制等问题，偏离公益目标。通过建立健全法人治理结构，引入外部理事，在决策和监督中体现各方利益，能更好地规范事业单位的行为，保证其公益属性的实现。　　

（四）有利于加强对事业单位的监管。一直以来，对事业单位的监管主要来自政府和举办单位，它们同时也行使事业单位决策职能，既当裁判员又当运动员，监管很难落实，监管缺位、监管滞后和监管手段缺失现象比较普遍。通过建立健全法人治理结构，政府、举办单位、事业单位各归其位、各行其职、各负其责，政府和举办单位把直接管理权交给事业单位，可以一视同仁地依法加强对事业单位的监管；同时，事业单位通过健全自我约束机制，加上有事业单位外部人员参与监督，可实现内部监督与外部监督共同发挥作用。　　

二、事业单位法人治理的现存问题　　

由于事业单位法人制度建立起步较晚，关于事业单位法人制度方面立法体系不完善，事业单位法人权力没有落实到位，事业单位法人规模偏小，内在动力不足，产权制度僵化，缺乏有效绩效考核制度等许多深层次的矛盾和问题，严重影响了事业单位功能的有效发挥。　　

（一）法人权力落实不到位。政事不分、管办不分的最重要体现是事业单位法人决策权不完整。尽管全国实行了统一的事业单位法人登记制度，但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记，只是对批准设立机关的审批事项的形式确认，无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等方面没有真正完全独立的决策权，一些基本权利体外循环，没有建立法人治理结构的条件和积极性。在层级管理上事业单位决策权表现出多层级。一般具体事务由本单位决策，业务方面比较主要的事情由业务主管部门决策，涉及人、财、物等方面主要事项由组织、人事、财政等综合部门决策，可能涉及面上的事项则由党委或政府决策。各层级权限划分没有法律、法规或规范文件明确，往往靠传统或经验确定，有时根据领导风格、特点决定，而且受各层级领导特点影响。从量化角度分析，决策权力被细化分割，分由各相关部门调控。内部机构设置权由机构编制部门掌握，事业单位单位不能随意根据自己需要设置相关内部机构，即就是对内部机构进行归并、调整、精简也得按规定程序报批。人事权由组织、人事及主管部门行使。事业单位无权选用自己的领导，甚至中层领导的任命也得征求有关部门同意或由有关部门直接任命，一般人员按管理权限由组织人事部门负责调配。资产权管理根据《事业单位国有资产管理办法》由财政部门和主管部门掌控。事实上，事业单位没有真正意义上的法人财产权。其资产所有权与使用权没有分开。政府部门推行资产共享共用，随时以各种理由可进行调剂。事业单位对资产的使用权受到很多限制，须经主管部门和财政部门审核审批。　　

(二)立法相对滞后。事业单位法人制度建设实践时间较短，关于事业单位法人制度方面法律法规很不完善。一是体系不完善。目前除《民法通则》进行原则性规定外，国家在文化、教育、科技、卫生等方面的行政法律法规和规章有些零散规定。国务院颁布的《事业单位登记管理条例》，第一次粗线条的对事业单位法人的设立、变更、注销、权利义务、监督检查提出明确要求。二是立法内容简略。一些基本内容过于粗略，甚至缺失，例如没有法人治理结构的具体规定，没有法人破产的规定，法人设立条件过于简略模糊，事业单位法人定性范围不准确等等。三是立法层次较低。关于事业单位法人制度规定大部分集中在《事业单位登记管理条例》，而《条例》只是行政法规，还没有一部专门的法律来规范事业单位法人制度。相比较企业法人制度而言，法律法规体系相对完善。除民法通则外，制定有《公司法》、《证券法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《商业银行法》、《票据法》等多部法律规范企业主体行为。另外还有《公司登记管理条例》等多部行政法规及部门规章分门别类的详细规定了法人登记事项。特别是关于法人治理和治理结构方面，更有一系列详尽规范。　　

（三）绩效考核制度缺乏。对于企业而言，其效益的好坏可以通过利润来反映，那么作为事业单位其所从事的社会服务是非物质和无形的，很难用客观标准来衡量绩效。而就现行的事业单位绩效考核制度来说，基本上形同虚设，只要单位存在，财政就只管拨钱，从不过问绩效如何，就导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神，习惯于按部就班的守摊子。对于单位内部而言，