论审判权独立体制下
法院内部监督制约的制度化建设

平阴法院  赵传秀
审判权的独立行使是司法公正的保障也是前提和条件，法院独立行使审判权是宪法对法院工作的要求，审判权完全交由法院独立行使是我国宪法的规定，法官独立行使审判权，是我国宪法赋予法院法官的基本权利，是司法公正的基本保证。然而任何权力没有监督往往会失去其正当性，审判权力同样要受到必要的监督才不致被滥用。如何在坚持审判权独立的前提下完善对审判权的监督，促使审判权在合法公正高效的轨道上运行，本文通过考察法院内部监督制约的现状，探讨如何进一步改进和完善法院内部对审判权运行的监督制约。
    一、法院内部对审判权运行监督制约的现有模式及辨析
    维护司法公正，实现审判的公正与效率是审判权内部监督的最终目的。法院内部监督是相对于外部监督而言的，是法院自身对其人员遵守、执行法律及所办理案件的监督。法院内部监督制约与人大、政协、检察机关、新闻媒体等外部监督制约审判权运行相比，更为及时、有效。从现行的内部监督方式来看，审判权的各种内部监督方式也不同程度存在结构不合理、配置不科学、权责不明确、衔接不到位等弊端。
（一）审判委员会的监督
审判委员会是当代中国法院制度体系中一个颇具中国特色的制度审判委员会是人民法院内部设立的对审判工作实行集体领导的组织）。根据《人民法院组织法》及诉讼法的有关规定，各级人民法院均设立审判委员会。审判委员会由院长、庭长和资深审判员组成。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或疑难的案件和其他有关审判工作的问题。但审判委员会制度的设制一定程度上影响了法官、合议庭的独立审判权。导致了“审而不判”，“判而不审”弊端。
（二）院长、庭长的内部职能监督
院长和庭长在法院内部兼有两种职能——审判职能和行政管理职能，因此其内部监督作用就既有专业性的一面又有行政性的一面。专业性的监督包括院长发现生效裁判文书错误提交审判委员会讨论，决定是否再审；院长、庭长决定回避、监督审限、签发法律文书等。行政性的监督主要是对审判人员和其他工作人员在工作中遵守和执行法律、法规、纪律的情况进行监督。行政性的监督具有极大的权威性。该种权威性在实践中易导致院、庭长干涉法官的独立审判权，并干预案件的审理结果。这种管理方式具有浓厚的行政色彩，即名为对审判工作的监督把关，实则是来自法院内部对法官独立办案的干涉，同时这种管理方式也给个别院、庭长提供了利用行政职权对案件审判施以行政压力，导致金钱案、人情案、关系案的产生，如北京西城区原院长郭生贵“左右审判、以权谋私” ②就是例证。
（三）审判监督庭的监督
审判监督程序，也叫再审程序，是我国诉讼法中的一项重要制度，该程序无论在事实认定或法律适用上，只要确有错误即应通过再审制度加以纠正，贯彻了我们国家有错必纠、实事求是的司法理念。在司法实践中审判监督庭的监督存在注重事后监督，事前和事中监督不足的缺憾。虽然事后监督发现的问题可以通过法律程序寻求救济，但审判错误的发生已经让人民群众对司法的权威和法官的专业素质产生了怀疑，法院以及法官的形象已经受损。而且事后监督对于一些司法不良行为特别是程序不公现象还很难发现。
    （四）审判流程管理监督
    审判流程管理是指在立、审、执行分离基础上，由专门部门负责对案件从立案、审理、执行直至结案等若干环节的连续过程进行全程监督，以审限跟踪、案件督办为核心，保证案件按时审结的一整套管理制度。审判流程管理使案件从进入审判程序开始就始终置于监督之下成为必要。审判实践中流程管理最初一般由各院的立案庭负责，现已逐步有专门的综合管理机构审管办负责，但审判流程管理侧重对审限等程序问题进行监督，对实体的公正无法监督。同时受到配套设施缺乏，监督制度不够健全，人员交叉任职，既办案又监督等现象的影响，导致监督功能难以正常发挥。
    （五）合议庭和人民陪审员的监督
    合议庭是在审理具体案件时组成的，对审判权的内部制约主要表现在通过对案件的共同审理与合议，共同对案件做出裁判结果。我国的合议庭制度不仅有助于解决合议庭成员个人知识的不足，也有利于合议庭成员之间的制约和监督③, 具有防止个别审判人员主观片面、独断专行和徇私枉法的积极意义。从实际操作来看，因各法院案多人少导致的人手比较紧张，案件的实际审理过程中，合议庭没有真正发挥合议庭的作用。导致 “合而不议”的结果。在我国陪审员制度是非职业性的，他是独立于法院和行政机关的，地位的超然性使他们能够独立地发表自己的观点。但是审判实践中，陪审员受到专业知识的制约，对质量差错案件无法科学的定性，判断，不敢放手大胆工作，使监督职能成了基层单位的摆设。
    二、法院内部对审判权运行监督制约存在缺陷的原因
这些内部监督制约机制虽然在一定程度上对履行监督职能、促使审判权公正高效廉洁运行、促进司法公正与效率等方面发挥了重要的作用，但随着司法体制和工作机制改革的推进，法院内部上述监督制约机制在司法实践中显现出监督的主体、层次、内容、职责比较混乱等一些缺陷，影响到内部监督制约功能的有效发挥，分析其原因主要有以下几个方面：
    （一）审判权内部监督行政色彩过浓，不符合审判独立原则。现行审判实践中，院长、主管副院长、审委会、庭长对审判组织的监督存在过滥、行政色彩浓厚的弊端。院长、主管副院长、审委会、庭长对审判组织就具体案件提出的处理意见，审判组织必须执行，这是一种基于级别、职务上的高低而产生的领导和服从关系，与机关处理决定的运作程序极为相似，这种监督的行政化，不符合审判活动的基本原则。
    （二）内部监督的主体和层次多而混乱,监督权不能有效发挥。 从表面上看，内部监督呈现出的立体化、多样化的特点，但实质是缺乏专门的案件责任监督机构，造成缺乏监督的规范性和可操作性。监督者有时也是审判权的行使者，监督权与审判权合一，出现监督者既办案件又监督，监督权难以正常发挥作用。目前存在的现象，必然导致两个极端：一是多管齐下，共同向办案法官施加压力，束缚和阻碍办案法官独立行使审判权。二是三个和尚抬水，无人问津，监督形同虚设。
    （三）案件承办人负责制，影响了合议庭成员间监督作用的发挥。现行法院管理模式实际审判工作责任制实行的是案件承办法官个人负责制，对审判工作的监督、考评、奖惩等实际上是针对案件承办人而非合议庭，对个案裁判结果的评价所导致组织给予的回报差异与作为非案件承办人的其他合议庭成员没有联系④，这种案件承办人负责制必然会导致主审法官以外的其他合议庭成员工作不认真、不负责，即使他们发现有的案件主审法官在审理过程中有问题，也是睁一只眼闭一只眼，认为没有必要为案件得罪主审法官，因此，他们选择对案件不过问和乐于简单表态附和。
    （四）重事后监督，轻事前监督和事中监督。现在法院内部对审判活动的监督大多是通过案件质量评查和审判监督程序进行监督，审判流程管理在不少基层法院流于形式；纪检监察部门监督也往往是在问题发生以后才进行查处，不能从一开始就发挥预防作用，避免问题的产生。虽然事后监督发现的问题可以通过法律程序寻求救济，但审判错误的发生已经让人民群众对司法的权威和法官的专业素质产生了怀疑，法院以及法官的形象已经受损。而且事后监督对于一些司法不良行为特别是程序不公现象还很难发现。
    三、完善审判权监督制约制度建设的路径
审判权需要监督制约，需要权力制衡，但监督制约必须形成规范化的制度，以制度来约束权力的行使，同时也以制度来保障权力的行使，让审判权在制度的阳光下规范的运行，真正实现司法的公正性，维护法院的公信力。
    （一）科学设置内部监督机构，统一内部监督权行使。
更好地发挥内部监督制约功能，有必要在本院内部设置一个专门的、相对超脱的、具有独立性和权威性的监督机构——审判管理办公室，审判管理办公室的级别应略高于其他部门，统一行使法院内部监督权，即除审监庭的再审监督和院、庭长的审判管理监督外，其他内部监督权统一由审管办行使，审管办应全面组织案件质量评查、审判流程监督管理、监督并防止院内外对法官办案进行不当干扰等。这样，既能解决多头监督、职责重复以及对案监督和对人监督脱节问题，又能让现有行使监督职能的立案庭、案件质量评查组、督导室等部门及其人员全力投入审判执行工作。
（二）规范监督内容，由事后监督向全面监督和重点监督转变。
科学合理的监督应该是全方位、多层次的，不仅要对案件实体进行监督，而且要对案件诉讼各个阶段全过程进行有效监督，这就需要规范监督内容。首先，应规范院、庭长的审判管理监督内容、运行程序及职责，充分发挥院、庭长的审判管理监督作用。其次，明确合议庭成员对案件集体负责的具体责任及考评奖惩办法，并将合议庭成员履职及考评奖惩情况纳入监督范围，促使合议庭成员在履职中监督其他成员依法行使审判权。再次，明确审管办监督内容。既要对审判程序进行全程监督又要对案件质量进行监督。在进行全面监督的同时，监察室应当将重大刑事案件的审判、大标的民商事诉讼案件作为内部监督重点。让办案法官在较大的经济诱惑面前不敢伸手。应当把法官与当事人或其代理、辩护律师不正常接触、交往作为内部监督的重点。防止法官在潜移默化中的蜕变。
   （三）健全监督制度，狠抓责任落实，实施分类、分层次监督。
加大对法官和工作人员的监督力度，应建立健全教育、监督并重的工作制度，加强对法官队伍，特别是对领导班子、领导干部、重点岗位人员的监督力度。认真落实对法院班子综合目标考核、诫勉谈话、责任检讨的监督管理制度，不断提高法官队伍的业务素质和政治素质，以严格的管理和监督确保案件不出问题、审判队伍不出问题。要健全案件质量评查和错案责任追究制度，强化对违法审判的责任查究。真正做到监督到位、责任到人、追究有力，以确保各项制度的落实到位。应加强人民陪审员制度建设，人民陪审员制度是人民代表国家参与审判活动的一种制度，这是具有中国特色的司法制度，实践证明，其对审判权的行使具有明显的监督制约作用。
（四）完善监督体系，运用科技手段，促使审判权合法、高效地运行。
    科学的监督体系是法院内部监督制约机制作用得以充分发挥的基础和保障。计算机网络技术在法院系统的广泛应用为法院内部监督管理提供了技术支持。建立案件信息管理系统，将各类案件从立案、开庭审理、执行等各个阶段、各个环节加以设置，根据不同层级的领导权限范围，分别给予不同的授权，所有案件审判执行运行情况都处在院庭长和监督管理部门的直接监督之下，同时，全面推行庭审网络直播、裁判文书上网、回访当事人、执行信息公开，通过信息化监督管理系统，既能促使审判权在法定轨道上公开公正、规范有序地运行，又能实现内部监督的公正与效率。
  加强对审判权运行的内部监督是实现司法公正与高效的一条有效途径，然而，对审判权运行怎样监督、监督什么，需要法院摸清本院实情，针对具体情况，因地制宜的从监督实践中探索、总结，建立起符合审判权运行规律和特点的科学的内部监督体系。“制度的起源并不在于构建或设计，而在于成功且存续下去的实践。”⑤法院要在细化工作流程，强化专项管理，常态日常督查，畅通监督渠道的基础上，定期对审判工作运行成效进行检查评估，促使审判权在规范、公正、高效的轨道上运行，实现监督的有效性，司法的公正性。

① 北京大学法律系教授苏力《基层法院审判委员会制度的考察与思考》，见《北大法律评论》第1卷第2辑第320页。
②参见《人民法院警示教育案例选编（第一辑）》第11页
③邹川宁 王雷：《审判组织治理的实证研究》载《人民司法（应用）》2008年第1期
④ 邹川宁 王雷：《审判组织治理的实证研究》载《人民司法（应用）》2008年第1期
⑤詹菊生：审判权运行监督制约机制是司法守廉的制度保障