行政不作为对民事审判的影响及对策　　

论文提要：近年来，行政机关在许多应当积极作为的方面表现消极，不作为现象较为严重，对人民法院民事案件的审理和执行造成了一定的影响。本文将行政不作为的概念界定为行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。基于执政为民、创建和谐社会的理念，笔者对行政不作为作了更为宽泛的理解，范围包括所有行政主体怠于履行其职责的行为。行政不作为对民事民事案件受案的影响表现为案件数量的增长，对民事案件审理的影响就是可能导致诉讼主体（特别是民事义务主体）难以确定、诉讼证据收集困难、案件裁判困难、判决之后难以执行。行政不作为普遍存在的原因是多方面的，主要有以下两方面原因：一是行政主体责任意识、服务意识淡薄，二是行政权力不配套。消解行政不作为的影响可以从立法和司法两个层面入手。立法层面的对策在于：赋予行政机关履行职能所需的足够的法律手段、强化行政不作为的法律责任、完善律师的调查取证权。司法层面的对策在于实施积极的司法行为，即法官应积极履行释明义务、积极采取保全措施、适时运用司法调查权、合理掌握证明标准。　　

一、问题的提出　　

行政权和司法权同为国家权力最重要的内容，在保障和改善民生、维护社会公平正义方面都起着至关重要的作用。行政职能和司法职能是否充分发挥，关乎民权是否得到保障、民忧是否能够解除、民利是否得到维护。改革开放以来，在行政体制改革和民事司法改革过程中，都曾出现过非常强烈的限制和减少公权运用的呼声。为了减少国家权力对公民自由和市场经济的干预和侵害，国家权力逐渐退出了许多社会领域。行政机关为了防止权力滥用，避免官民矛盾，减少执政风险，也主动减少和削弱了行政权力的运用。诚然，这些举措在一定程度上改变了我国行政权力过于强大、无所不在的状况，具有一定的进步意义。但是，实践中却显现出另一个不好的趋势，突出表现就是重视形式中立而忽视实质平等，强调减少公权介入而忽视打击违法和保护受害人权利。一些行政机关为了回避矛盾、减少行政风险、减轻工作压力，在许多应当积极作为的方面表现消极，没有充分发挥行政职能作用，不作为现象较为严重。近年来，随着社会主义法治理念的深入贯彻，审判实践中司法关注民生、保障民生、改善民生的意识得到加强，对弱势人群的保护、对受害人的救济、对实质公平的追求得到重视和体现。笔者通过长期审判实践发现，行政不作为对人民法院民事案件的审理和执行也造成了一定的影响。司法是维护社会正义、保护民众权益的最后一道屏障，由于行政机关的不作为，可能致使当事人转而求助于司法，引起法院案件的较快增长。事实上，法院也并非万能，没有行政机关切实履行职能作为基础，许多案件法院难以审理和执行，当事人的合法权益难以获得救济。虽然各级法院克服巨大的困难和压力，努力探索，开创了审判工作的新局面，但在每年的人大会议上，一些法院工作报告的通过率并不理想。由于人民法院的特殊地位，可能使其更多地背负了公权机关对民众权利保护不足的不良影响。因此，笔者尝试对行政不作为对民事审判的影响进行现象梳理和原因分析，并力图从立法和司法实践中找出一些对策，以期有助于当事人权利保护和民事案件的审理，增强当事人对司法的信心。　　

二、行政不作为的界定　　

关于行政不作为的概念和性质，行政法学者按照不同的划分标准而认识各异。主要有两种代表观点，一是按照行政行为是否改变现有法律状态(权利义务关系)为标准，将行政不作为认定为行政主体维持现有法律状态，或不改变现有法律状态的行为。二是从行政程序方面的认定标准出发，认为行政不作为即是行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。根据第一种观点，行政不作为并非必然违法，合法的行政不作为是行政职能发挥作用的重要形式；而根据第二种观点，行政不作为的基本特征为违法性，即从法律后果上来说，行政作为既可能是合法的，也可能是违法的，而行政不作为则只能是违法的。[1]行政不作为既包括具体行政不作为，也包括抽象行政不作为。本文中的行政不作为即是后一种观点意义上的不作为。基于执政为民、创建和谐社会的理念，笔者对行政不作为作了更为宽泛的理解，范围包括所有行政主体怠于履行其职责的行为。其主要类型包括：　　

1．依职权行政行为                                    （1）对拘留、罚款、吊销营业执照和许可证、责令停产停业、　　

没收财物、强制报废、强制拆除等行政处罚，行政机关应该履行而未履行或拖延履行的；　　

（2）对限制人身自由或对财产的查封、扣押、冻结，或强制报废、强制拆除等行政强制措施，行政机关应该履行而未履行或拖延履行的。　　

2．应申请的行政行为　　

    （1）行政机关不予答复符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照的；　　

    （2）行政机关不予答复行政相对人申请行政机关履行保护人身权、财产权的；　　

     3．行政主体不予答复的其他行政案件。[2]　　

    4、行政主体怠于履行其市场监管职责和保护公民义务的其他行为。　　

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三、行政不作为对民事审判影响的具体表现　　

（一）对民事案件受案的影响　　

一般来说，人们在人身权利和财产权利遭到侵害，在自力救济不能的情况下，便会求助于公权机关，首先是行政机关或履行行政职能的其他行政主体。因此，较早介入案件调查的往往是公安、劳动、安监、卫生、教育、房管、规划、工商、交通等行政机关和街道、社区等基层组织。基层组织和行政机关在接到当事人的申请、反映、投诉或报案后，应当按照各自的职责及时作好受理登记、权利告知、调查、处理等工作。现实中，因为事件没有造成大的人身伤亡，或民众遭受的财产损害尚未集中凸显，或类似的事件已司空见惯，一些行政主体便漠然处之、无动于衷，致使许多案件没有原始记载或记载不详，或有登记而无调查，有调查而无处理结果，有处理而无执行。　　

此外，行政机关作为市场监管的主体和公民权利的保护主体，在其职能覆盖领域应当密切关注社会动态和市场风险，适时提醒民众注意防止和规避风险，并积极履行好行政主体的监管义务，对监管过程中发现的违法违规行为及时予以查处。实践中，一些行政主体对市场的监管非常消极被动，没有认真履行义务，致使某些领域监管缺失，民众利益受损，而违法者获取暴利，引发社会矛盾。　　

上述情形发生后，如果通过行政复议或行政诉讼救济，其结果可能仅仅是起到督促、警示负有作为义务的主体履行作为义务的作用，而不能达到相对人预期的目的。[3]且许多人还存在对民告官的畏惧心理，因而大部分人不会选择行政复议或行政诉讼救济，而是直接诉诸于法院，起诉民事行为的相对方，希望获得民事司法的救济讨回公道、挽回损失，从而导致大量的民事案件，特别是群体性案件起诉到法院，成为法院案件数量不断攀升，居高不下的原因之一。　　

（二）对民事案件审理和执行的影响　　

如前所述，由于行政主体的不作为，致使许多侵权案件在当事人申请、反映、投诉或举报后没有事件的报案情况和现场情况的原始记载或记载不详、或应当提取物证而没有提取物证、或应当勘验而没有勘验、或应当鉴定而没有鉴定，致使一些重要证据没有及时固定和收集而灭失；由于没有及时调查掌握违法者（侵权人）的身份情况，或没有对其采取必要的强制措施，致使违法主体（侵权主体）无法确定或逃匿；由于没有及时对涉案财物进行查扣，致使财物被转移和流失。民事案件的起诉和审理一般都在侵权事件发生的一段时间之后，随着时间的推移，上述行政不作为的不良后果会逐渐显现和加剧。行政不作为给民事案件审理带来的直接影响就是诉讼主体（特别是民事义务主体）难以确定、诉讼证据收集困难、案件裁判困难、判决之后难以执行。其中案件裁判困难主要在于许多重要证据因未及时固定而灭失后，受害人举证困难，而人民法院也难以收集，如果简单以证据不足驳回受害人的诉讼请求，将会使人身和财产遭受较大损失的受害人陷入权利无法救济的悲惨状态，同时可能放纵那些违法侵害他人之徒，形成主动行使行为自由者逐渐成为社会的强者的现象，从而可能激化矛盾，造成不良的社会影响。因此法院在作出裁判时需要在法律效果和社会效果间反复权衡，其难度不言而喻。　　

笔者看来，当前影响民事审判的几种典型的行政不作为包括：1、公安机关在非重大刑事案件和治安案件的查办中不作为；2、劳动保障行政主管机关在职工劳动权利保障方面的不作为；3、房地产主管部门在房地产管理方面的不作为；4、证券监督管理机构在对证券市场监督管理中的不作为；5、工商行政管理机关在市场监管和广告管理中的不作为；6、社区和物业管理中工商、环保、规划、建设、公安、房管、街道办事处等有关职能部门的共同不作为等。　　

行政不作为所影响的民事案件主要涉及各类人身侵权赔偿案件、劳动争议纠纷、工伤赔偿案件、环境侵权案件、商品或服务营销、特许加盟中虚假宣传引起民事赔偿案件、证券欺诈民事赔偿纠纷以及商品房买卖、物业纠纷等。　　

四、行政不作为的原因分析　　

行政不作