如何破解纪检监察机关履职困境的研究

   近年来，基层纪检监察机关在上级纪委和各级党委的领导和大力支持下，充分发挥了职能作用，认真履行党章和《党内监督条例》赋予的职责，切实提高有效实施监督检查的能力和水平。随着市场经济体制的逐步完善和社会的日益进步，改革发展不断变化的新形势对党风廉政建设和反腐败工作提出了新的更高的要求。如何紧紧围绕加强党的执政能力建设、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会等重大战略部署，为改革发展稳定提供坚强有力的政治保障，不断加强和改进纪检监察工作；如何推进基层纪检监察机关规范化建设，有效提高新形势下实施监督检查的能力和水平，不仅是摆在各级纪检监察机关的一项重要而紧迫的任务，需要我们认真找准当前基层纪检监察机关开展监督检查工作中存在的突出问题，更是需要我们及时研究和认真加以解决各种突出问题，不断加强和改进纪检监察机关更好地开展监督检查工作，以适应新时期纪检监察机关开展监督检查工作的需要。
   一、基层纪检监察机关开展监督检查工作中的困难和存在的问题
随着经济社会的发展，基层政府职能的转变，在农村社会和经济发展过程中出现的各种新矛盾、新问题，基层纪检监察机关履职能力直接关系到农村基层党风廉政建设和反腐败工作的成效，直接关系到人民群众对党和政府工作的满意度、信任度。在全面推进社会主义新农村建设的新形势下，基层纪检监察机关监督检查工作面临着各种各样的挑战。
   1、基层党委对纪检监察工作认识不够。基层党委对纪检监察工作重视程度不够，在纪检监察工作的监管力度上不如抓经济和其他工作的力度大，认为有基层纪检部门抓，导致出现管不深入、管不到位的现象。而且，相当一部分人认为基层纪检监察机关和工作不过是个形式，应付检查和考核就是了，没有真正把基层纪检监察机关建设和工作的开展摆到重要位置。
   2、双重领导体制与基层纪检监察机关独立开展纪检监察工作不相适应。在实际工作中，基层纪检监察机关形同党委的内设机构，基层党委往往对同级纪委享有支配权，特别是在工作分工、经费开支、专职干部使用以及开展工作方面，基层纪委对同级党委政府存在很强的依附性，基层纪检监察机关的职能作用很难得到充分发挥，纪检监察干部的工作很难开展。特别是在履行监察职能中，虽有上级赋予的权力，但是由于机制原因，实践中无法也无力监督，造成实际上监督权力的软弱无力。比如在分工上，纪委书记必须接受同级党委的安排，大多身兼数职；在开展工作方面，基层纪委往往要看党政“一把手”的“脸色”。从某种意义上讲，基层纪委能否独立开展工作、正确履行职责、工作成效如何，很大程度上取决于同级党委的支持力度。
   3、现行管理方式与基层纪检监察机关监督同级党委、政府不相适应。由于基层纪委书记的工资、福利、办公经费等由所在党委、政府负责，从而影响了监督效果。特别是基层纪委书记在人事任免等问题上，对所在单位及主要领导有很强的依赖性。比如，提拔要靠单位“一把手”推荐，干部考核或民主测评要靠单位工作人员投票。上级纪检监察机关的业务考核真正对其职务变动所起的作用微乎其微，这种现实状况使基层纪检监察机关在一定程度上存在着“不愿监督”的现象。
   4、基层纪检监察机关力量薄弱，兼职突出，与专职履行监督检查职能不相适应。基层纪检监察机关工作人员，特别是纪委书记兼职过多，至少存在以下方面：一是工作不专，兼职过多。基层纪委书记由于领导职数限制，出现分管工作较多的问题，除了负责纪检监察工作外，还分管了组织、宣传、信访、综治工作等，还有包村和包片任务。其他的纪检监察干部也都是兼职的，所兼职的工作又多是业务方面的具体工作，纷繁复杂，绝大部分的时间忙于应付基层党委、政府的中心工作，分散了抓好本职工作的精力，导致其不能专职履行纪检监察职责，影响了纪检监察机关职能作用的充分发挥，出现了监督乏力等现象，履行监督检查工作不到位。
   5、基层纪检监察机关干部队伍素质仍需提高。基层纪检监察机关干部面对新时期的纪检监察检查工作还缺少新的工作思路和强有力的工作力度，政治素质和业务素质离形势发展的需要还有差距，易造成工作脱节和工作局面打不开的现象。
   6、基层纪检监察机关办公场所、经费等很难保障。基层纪检监察机关在开展监督检查工作中，基层党委、政府在办公场所、经费保障等方面支持很少，往往只有一间办公室，在开展工作时，车辆调配和经费保障很少提供，只有靠纪检监察机关干部个人协调解决，很难保障工作开展。
  7、基层纪检监察机关开展监督检查工作的环境较为复杂。基层纪检监察工作在大多数党员干部的心目中仍然是一项敏感而尖锐的工作，简单的认为搞纪检监察就是整人，造成在实际工作中处处都有抵触和畏惧的情绪存在，出现问题后反而采取逃避和抗拒的态度。由于在开展监督检查工作中执纪环境导致基层纪检监察机关工作人员产生畏难情绪。具体来讲有“三怕”：一怕得罪领导。在监督检查、查办案件时，纪检干部最担心领导不支持，更怕查出问题领导不满意，以后工作难以开展。二怕影响人际关系。监督上级怕遭打击报复，监督同级怕妨碍团结，监督下级怕伤和气，影响今后工作和自身的发展。担心自己管多了，干部不理解，甚至产生反感心理，使自己原本融洽的人际关系恶化了。三怕影响工作目标任务的完成。怕自己管严了、限制多了，会成为干部完成工作目标任务的“绊脚石”，影响干部工作积极性，从而产生“多一事不如少一事”的心态，开展监督检查工作时坐等领导指示。
   二、存在问题的主要原因
   1、上级对基层纪检监察机关考评体系不科学。当前上级纪检监察机关对基层纪检监察机关纪委书记的绩效考评只是从每年一度的党风廉政建设责任制考核中反映出来，对其本人具体履行岗位职责情况以及工作能力、工作效率等情况没有更加