加强和完善流动人口服务管理体系 （城管）
  
 
摘要： 随着城市流动人口的大量涌入，流动人口已经成为城市中不容忽视的一个新的社会群体。实现好、维护好、发展好广大流动人口的利益，对于建设社会主义新农村，巩固党

的执政地位，维护社会稳定，建设社会主义和谐社会，保持国家长治久安的局面都有重大的正面积极意义。但同时流动人口问题也给我国城市和农村发展带来了巨大的隐患，并随

着社会现代化步伐的加快和城乡差异的加剧而日益严峻。人口的流动过程中带来的新问题，就需要政府采取措施来正确引导农村流动人口，加强和完善流动人口服务管理体系成为

政府工作的一项重点和难点。本文通过对北仑区流动人口服务管理体系的研究，提出了我国在流动人口管理服务方面存在的问题：缺乏有效的法律支持、服务管理体系主体缺失、

流动人口对服务管理体系的认同度不高以及公共福利待遇缺失等，同时提出了自己的一些解决办法，希望对加强和完善流动人口服务管理体系的起到一定的作用

关键字：流动人口 服务 管理

一、定义和研究的意义

流动人口可以从广义和狭义两个方面加以概括：广义的流动人口根据其在流入地停留的时间的长短，一般可以分为长久性的迁移人口、临时性的暂住人口和差旅过往人口三类；狭

义的流动人口则如世界银行研究报告所定义的，只包括那些在某一地域作短暂逗留的差旅(如开会、参观和旅游)过往人口。

在我国的实际情况中，向各级城市流动并在城市中务工经商的农村剩余劳动力占据了流动人口的主要比重和主导地位，并逐步演化成了城市中的一种新生社会阶层，也即专家和学

者现在普遍称为的“农民工”。“农民工”是中国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。其

流动具有经济性、群体性，流动量大、流动面广，影响意义深远，而其他像旅游、开会等过往人口对社会的影响有限。本论文研究的流动人口指在一定时期内离开常住户口所在地

、在另一行政区域暂时居住的暂住人口，尤其是改革开放后以谋生营利为目的、自发在社会经济部门从事经济和业务活动的城市暂住人口。

目前我国流动人口已经超过了总人口的10％，形成了中国社会的特殊阶层，其背后直接联系着几亿农民，实现好、维护好、发展好广大流动人口的利益，对于建设社会主义新农村

，巩固党的执政地位，维护社会稳定，建设社会主义和谐社会，保持国家长治久安的局面意义重大，它已经成为一个关系国家稳定和发展的社会问题①。但同时流动人口问题也给

我国城市和农村发展带来了巨大的隐患，并随着社会现代化步伐的加快和城乡差异的加剧而日益严峻。人口的流动过程中带来的新问题，就需要政府采取措施来正确引导农村流动

人口，为农村流动人口有序流动创造条件，为城市化进程创造条件，要紧紧抓住中国处于社会经济发展的黄金机遇期，积极探索新时期流动人口管理和服务的全新理念和工作机制

，以便化解矛盾，使流动人口不仅成为城市发展的生力军，同时也使他们共享发展的成果，促进我国社会经济的可持续发展。

二、北仑区流动人口的现状

北仑区位于我国东南沿海，近年来经济发展速度较快，经济的发展为社会提供了丰富的就业岗位，吸引了大量外来流动人口涌入该区。根据第六次全国人口普查的数据显示，目前

北仑区有常住人口32.6万，而统计出来的外来流动人口的数量则达到了44万多，已经在数量上超过了本地居民，成为北仑区不容忽视的一个新的社会群体。这些流动人口主要来自

于湖南、湖北、江西、安徽、四川、贵州等经济欠发达地区,以中青年为主,文化程度不高,经济收入低下,以体力劳动为主体。虽然这些流动人员普遍的文化素质偏低，流动性大，

就业不稳定，收入较低而且社会地位也普遍偏低，但是大量的外来人口的流入还是对北仑的经济建设和方便群众生活起居起到了积极的作用。对于流动人员的服务、管理已经成为

北仑区政府一个新的重要的课题②。

三、北仑区流动人口服务管理体系存在的问题

（一）法律法规制度不健全，流动人口服务管理体系缺乏有效的法律支持

目前流动人口管理和服务中存在依法管理难、依法行政难的问题，过去行之有效的一系列流动人口管理服务的政策和相关法律法规被相继废止，而新的流动人口政策和法律法规没

有及时出台，致使现在的依法管理和依法行政工作一度处于真空状态。执法者在处理流动人口问题时无法可依，手中没有行之有效的法律武器进行管理；另外，目前仍具法律效应

的地方性政策和相关法律法规也存在这样那样的问题。有的操作过程繁琐、执法成本过高；有的法律法规条例缺少具体的操作细则和具体的法律程序，使基层执法人员在处理问题

时无从下手；更有些政策法律法规之间有所抵触，使执法者找不准定位、左右为难③。现阶段流动人口管理和服务政策、法律法规的缺失、制度的不配套和政策法规的操作困难，

给基层执法人员的管理带来了极大的困扰，不仅弱化了执法力度，而且阻碍了法制化管理的进程④。

（二）流动人口服务管理体系主体缺失，管理体制不健全

流动人口的各个管理部门之间缺乏信息交流。对流动人口的管理几乎涉及治安、户籍、就业、住房、计划生育、公共卫生、税收、工商行政、城市规划、环境保护、社会保障等职

能部门。但是，各个职能管理部门对流动人口管理和服务的侧重点是不一样的，各个管理部门各司其职，在各自领域内制定相应的管理办法、服务模式，由于缺少一个综合管理主

体作为协调机构，各个部门缺乏信息交流，就会出现各自为政、管理办法互不配套、甚至相互抵触的情况，导致管理成本的增加和社会资源的浪费，也不利于流动人口的服务与管

理。

（三）流动人口对服务管理体系的认同度不高，信息采集也困难重重

目前，北仑区对流动人口的管理服务理念还是沿用传统的行政管理手段，采用的是以公安部门办暂住证为依托，计生、劳动、人事、建设等其他政府职能部门据此为前置条件进行

流动人口管理服务的工作方式。然而这种证件化管理模式，存在着大量的问题，导致证件化管理模式正在慢慢的失去其应有的效用。

证件化管理的无效主要体现在证件的无效。在北仑区，流动人口所须办理的证件种类多，部门之间出台的政策法规存在不协调的现象。有些流动人口的政策自相矛盾，如有的文件

规定外来流动人口必须有合法的居住场所，才可以办理暂住证，有的文件上又规定外来流动人口在租赁房屋时需要出示其暂住证。在对正当的务工、经商理由等的认定上，公安部

门和劳动部门对年龄的规定并不一致。前者对年龄规定为 16 周岁，而后者对年龄规定为 18 周岁。有些基层管理部门在实际工作中并没有按政策法规办事，导致证件管理的质量

差强人意。办理各种证件的地点、部门不统一，程序繁琐⑤。

办理证件与流动人口的切身利益本没有重大冲突，但办证在流动人口的眼中只是一道繁琐的程序，并无利可图。而且，流动人口办证以后还要向政府相关部门交纳各种管理费用，

流动人口享受的权利与承担的义务失衡，在这种情况下，流动人口一般都抱着侥幸心理，能不办则不办，查到再办也不晚，很难积极主动地去办证登记。因此，即使不断加大对流

动人口的办证管理，信息采集率仍不高。

（四）流动人口服务管理体系重管理、轻服务，公共福利待遇缺失

在流动人口管理服务工作的实施过程中，往往对流动人口给城市带来的冲击、压力强调较多，而就其对社会、经济发展所做出的贡献以及社会对流动人口应该承担的责任和义务考

虑较少。以至于在具体工作的开展中，相关部门片面的强调对流动人口的管理，而对加强流动人口的服务工作的重要性缺乏足够的认识，存在着重限制、轻保护，重管理、轻服务

的倾向，所采取的管理措施不能对症下药，有甚至还沿袭计划经济时期的传统办法来管理流动人口，以堵代疏，流动人口合法权益被侵害的事件时有发生，也导致流动人口大量的

公共福利缺失：

1.就业收入问题严峻

绝大部分流动人口以寻求就业和增加收入为流动目的。因此，就业和收入问题毫无疑问是政府应当对流动人口服务的诸多问题中的首要问题。但恰恰是在这一首要问题上，流动人

口仍然面临种种挑战。

在就业领域，目前最突出的问题是劳动合同问题。按照我国劳动法规，雇主和雇员之间应该签订劳动合同。但是，许多研究表明，55％以上的流动劳动力与雇主之间没有签订劳动

合同。这样，一旦雇佣双方出现争议。劳动者的权益很难得到有效的保护。在这方面，流动人口始终处于弱势地位，他们没有能力和雇主进行公平对话。此时，必须由政府特别是

劳动部门出面保护处于弱势地位的流动劳动力的各种合法权益。

在收入方面，最近几年来，由于中央政府的高度重视，一些久拖未决的问题比如工资拖欠问题开始逐步得到解决。但是，仍存在一系列重要问题：首先，同工不同酬问题。流动劳

动力的工资收入大大低于当地居民，即便是在从事完全相同工作的情况下也是如此；其次，变相克扣工资问题。即便是很低的收入，流动劳动力还经常受到各种形式的克扣和变相

压榨。克扣的方式多种多样，包括试用期、押金、“无限”延长工作时间以及得不到正常加班的工资等⑥。

2.培训系统不健全

流动人口从农村进入城市，无论是在生产上还是在生活上都需要重新学习和适应。因此，对流动人口特别是流动劳动力的培训服务十分重要。尽管农业部、劳动部等多个部门已经

出台了对流动劳动力开展培训的计划。但是，流动劳动力培训问题仍然面临诸多挑战，其中主要包括：

一是政府的重视程度不够。突出体现在各地还没有制订实施流动劳动力培训的具体计划，没有出台落实流动劳动力培训规划的配套政策，也没有设立专门协调、统筹、指导流动劳

动力培训工作的机构，更没有检查落实流动劳动力培训规划的考核工作机制。

二是培训体系不健全。严格地讲，目前我国还缺乏适应流动劳动力择业培训需要的机构和培