纳税评估中存在的问题与对策　　

【内容提要】纳税评估，就是根据纳税人的各种相关信息资料，依据国家有关法律和政策法规，运用科学的技术手段和方法，对纳税情况的真实性、准确性、合法性进行审核、分析和评定，并进一步采取措施的从一系列管理活动。纳税评估是税收管理的重要环节，是税源监控的有效手段，是税收征管体系的有机组成部分。因此，本文在现有研究成果的基础上，对税评估方法和应用进行了探讨和研究。全文共分为三个部分。　　

第一部分是纳税评估一般分析。剖析了纳税评估的概念；介绍了纳税评估体系应包括的内容、纳税评估的职能作用和定位；论述了纳税评估的理论基础——税收遵从理论；　　

第二部分是分析了我国纳税评估现状和存在的问题；总结了国外纳税评估经验及其借鉴价值。　　

第三部分是完善当前纳税评估工作的对策。对纳税评估组织体系、纳税评估指标体系、纳税评估方法体系、纳税评估质量考核体系以及社会法制环境和信息化六个方面的建设提出了自己一些设想。　　

一、 纳税评估的一般分析　　

(一) 纳税评估的基本概念　　

纳税评估是一项国际通行的管理制度,发达国家普遍都已建立了纳税评估体系和税收评估模型。我国的纳税评估是1999年青岛市国税局实行增值税纳税评估试点工作时正式提出来的，随着各地税务机关对这项工作的陆续开展，“纳税评估”概念得到不断的完善。比较有影响的观点有以下几种：一种观点是国家税务总局在《关于加速税收征管信息化建设推行征管改革的试点工作方案》文件中提到的纳税评估是“指利用信息化手段对纳税人申报资料的全面性和真实性进行审核，进而对纳税人依法纳税的程度和信誉等级作出评价、提出处理意见的综合性管理工作”，这是针对当时的工作实际提出的，也是目前可查的国家权威部门的论述。另一种观点认为，“纳税评估是根据纳税人的各种纳税申报资料和日常税收征管资料，运用信息化手段，通过一定的工作程序，对纳税人的纳税情况进行审核、分析，对纳税人依法履行纳税义务的准确程度进行综合评定，督促纳税人自查自纠，及时发现、纠正和处理纳税行为中的错误和异常申报问题的一项管理活动。”还有一种观点认为“纳税评估，就是根据税收征管中获得的纳税人的各种相关信息资料，依据国家有关法律和政策法规，运用科学的技术手段和方法，对纳税情况的真实性、准确性、合法性进行审核，分析和综合评定。通过检查或稽查，及时发现、纠正和处理纳税行为中的错误，并对异常申报等专项问题进行调查研究和分析评价，为征收、管理、稽查提供工作重点和措施建议，从而对征纳情况进行全面、适时监控的一项管理工作。”　　

根据纳税评估的工作要求、所要达到的目的以及纳税评估的工作实践，笔者认为纳税评估的概念应该是指税务机关根据纳税人报送的纳税申报资料、财务资料、日常掌握的征管资料及其他信息资料，运用一定的技术手段和方法，对纳税人一定时期的纳税情况进行综合分析、审核、评价、判定，以及时发现有可能存在纳税问题的纳税人，并约请纳税人到税务机关进行解释，并给予政策性宣传和辅导，责成纳税人自查自纠，依法足额缴纳税款，从而提高税收征管质量的一项管理工作。这个定义包括两个方面的含义：　　

一是纳税评估是根据纳税人报送的纳税申报资料、财务资料、日常掌握的征管资料及其他信息资料进行的审核。如果只对纳税人的申报资料进行审核，那么只能单纯的审核申报资料表面存在的问题，就不能深入揭示纳税人纳税上存在的问题，不依靠其他资料往往不能全面掌握纳税人的情况，无法正确、真实地对其纳税情况加以判定。但如果在概念中只单纯提到，根据税收征管中获得的纳税人的各种相关信息资料，又过于简单无依据，我们在纳税评估工作中主要是对“纳税人报送的申报资料、财务资料及日常掌握的征管资料”进行审核，故概念中应予以列示。但如果仅提“根据纳税人的各种纳税申报资料和日常税收征管资料”，信息面获取又未免太窄，不利于信息化建设，也不利于纳税评估工作的开展。另外，纳税评估工作要运用一定的技术手段和方法，信息化手段是其中最为重要的一种方法，但不能只依靠它，还有其他许多可运用的方法，不能在概念中将其限定住，不便于其他手段的使用和将来工作的开展。纳税评估是对纳税人纳税及生产经营情况，经过综合分析、审核、评价、判定，其目的是要及时发现有可能存在纳税问题的纳税人，并采取进一步税收征管措施，以提高纳税人税法遵从度。另外，纳税评估是对一定时期纳税情况的判定，我们的工作是要有明确的时间要求的，我们所做出的判定也只能是一定时期的。　　

二是要区分“纳税评估”和“稽查”的关系。“纳税评估”不能等同于“稽查”，稽查是各级税务机关依照国家税收法律及其他经济法规的有关规定对纳税人履行纳税义务的情况进行审查、监督的经济管理活动。税务机关可检查纳税人的帐簿、记帐凭证、报表和有关资料，可到纳税人生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产。而纳税评估则是侧重于对一些相关信息资料的分析。对于经纳税评估后发现有可能存在问题的纳税人，经约谈后仍有疑义需进一步查帐核实的，移交下一道环节“稽查”。对于经评估发现有可能存在纳税问题的纳税人，应将纳税人约请来，并给予政策性宣传和辅导，这是纳税评估必经的程序，也是纳税评估为纳税人服务的一个亮点。“纳税人自查自纠”是纳税评估的一种补税调整方式，“依法足额缴纳税款”是纳税评估的目的，纳税评估实质是一种管理工作，是税务整体工作的一环，它的最终目的是提高征管质量。　　

（二）纳税评估的作用　　

纳税评估作为国际通行的税收管理惯例与做法，是税收征管改革的方向性选择，充分体现了“公平、中性、透明”的现代税收管理理念，对于实现税收资源的有效配置，科学地监控税源，营造良好的税收环境具有不可替代的作用。　　

1.纳税评估有利于优化纳税服务，构建和谐的税收环境。首先，纳税评估较之税务检查和税务稽查而言赋予了纳税人更多的知情权、解释权和询问权，在纳税申报与税务稽查之间形成一个“缓冲地带”，为税务机关留出了更多的服务空间。在实施纳税评估过程中，通过约谈举证和实地核查等管理手段，变传统权力型管理为科学的、交互式管理，尤其是将故意偷逃骗税行为与非主观性偷逃税的错误和问题区别开来，在日常税收管理过程中及时解决纳税行为中出现的偏差，引导纳税人正确履行纳税义务，实现了严格执法与优质服务的有机结合，促进征纳双方关系的和谐、融洽，充分体现了税务机关执法意识从“处罚型”向“服务型”的转变。其次，通过纳税评估可以更具有针对性地对纳税人进行税收政策辅导和宣传，指导纳税人正确理解税收政策、健全财务核算。同时，也可以帮助企业找出生产经营及核算中存在的问题，增强企业的纳税意识，形成征税和纳税之间的良性互动。其三，纳税评估可以为纳税人信用等级评定提供丰富的信息资源，从而为税务机关的分类管理提供良好的管理基础，使信用等级高诚信纳税的企业不仅可以避免不必要的检查和干预，还可以享受更多更优质的服务，促进纳税人更好的开展生产经营活动和依法诚信纳税。最终形成通过纳税评估优化纳税服务，通过优化纳税服务促进诚信纳税的良性循环，营造一个和谐的税收环境。　　

2.纳税评估有利于强化税源监控，提高税源管理的能力。税源监控是税收管理的核心之一，是税收征管能力的具体体现，也是当前税收征管工作中的一项薄弱环节。纳税评估作为一项贯穿于税收征管始终的工作，可以对税源进行科学、动态地监控，及时发现异常纳税行为，并做出相应的处理。纳税评估使税收征、管、查各个业务环节相互配合，形成一个有机的整体。具体地来说，一是通过纳税评估可以提高申报质量，防止或减少虚假纳税申报现象的发生。纳税申报质量是推行新的征管模式的基础和关键。通过纳税评估，一方面对纳税申报资料进行审核、分析、评定，及时发现并纠正纳税申报中的错误和偏差，帮助纳税人提高纳税申报的质量，另一方面，纳税评估的推行，使税务部门能够及时运用掌握各种数据资料和背景资料对纳税人的申报情况进行准确而又客观地审核、评析，从而打消企业利用虚假申报等手段偷逃税的侥幸心理，督促企业办税人员不断提高自身素质，如实填写纳税申报资料，提高申报质量，减少申报差错率，有效控制税收流失，以保证税款的及时足额入库。二是为解决“疏于管理，淡化责任”的问题提供了有效途径。纳税评估工作要求税收管理员对纳税人生产经营状况、企业财务情况、纳税申报及其它相关信息及时搜集，分析情况，确定管理重点，明确工作责任，使管理工作环环相扣，不留真空。同时，纳税评估的信息反馈机制，也可以及时发现税收征管各个环节中存在的问题，对税务机关内部起到督促、监控和检查的作用，促进税收征管各个环节的协调统一，提高税源监控能力。三是纳税评估有利于税务稽查高效能地发挥作用。一方面，纳税评估通过评估分析，发现疑点，直接为税务稽查提供案源，使稽查选案环节有的放矢、目标明确、重点突出，避免随意与盲目，充分突显税务稽查的威慑力。另一方面，纳税评估有利于税务稽查内部的专业化分工，其信息反馈可以对稽查实施产生制约，促进税务稽查工作的规范，从而进一步促进稽查工作规范纳税行为、完善税收征管、形成法制威慑、增加财政收入的整体效能。　　

3.纳税评估有利于提升征管质效，推进税收征管现代化。税收征管现代化建设包括税收征管质量和效率的提高、税制的完善和发展、税收职能的充分发挥、税收管理信息化及专业化的拓展及税务人员人力资源开发等诸多方面的内容，纳税评估对税收征管现代化建设的作用主要体现在：　　

纳税评估有利于提高税务机关的税收征管水平。纳税评估是一项新的税收征管形式，它具有先进性、及时性和前瞻性，它不但能发现、纠正纳税人的涉税违法行为，起到督促、监控、检查的作用，而且还可以通过分析结果的成因，发现税务机关税收征管中存在的问题和薄弱环节，采取有效措施进行整改和完善，进一步健全税收征管制度，提高税务机关的征收管理水平。　　

4.纳税评估有利于国家税收政策的制定和调整。税收评估可及时发现某一行业、某一地区乃至各行各业、全国各地在执行国家税收政策方面存在的问题，并通过分析问题存在的客观性，发现税收政策本身存在的问题及漏洞，便于税务机关及时按程序对税收政策的调整提出建议和措施，为强化税收征管提供有效的法律依据。　　

5.纳税评估有利于降低税收成本。税收成本是税收征管现代化的一种体现。税收成本的高低，表明税收管理效率的高低。一方面纳税评估通过对纳税人纳税申报和其他涉税事项的调查分析，可以及时纠正纳税人违反税法的行为，并可以提出和落实管理措施，由点到面，杜绝相同或类似问题的发生。这样，在准确执行税收政策的同时，也增收了税款，确保完成税收收入这一中心工作。另外，纳税评估不需对所有纳税人进行立案性税务检查取证，只需对那些自愿自我举证和一般性错误的纳税人进行自查提示，就可将部分税款查补入库，相对重点检查来讲，就是能以较小的成本获取较大的收益效果。另一方面，纳税人只要依法纳税，就不用担心税务机关的检查，可专心地进行生产经营。不用经常性地迎接检查，也大大地降低了纳税成本，所有纳税人都将精力用于生产经营，将促进整个社会经济的发展。　　

6.纳税评估有利于促进税收征管工作信息化建设。通过纳税评估可以充分利用现有的信息化资源，特别是目前稽核系统、防伪税控系统、征管软件及出口退税管理系统的资源，促进各系统之间的资源整合，为探索一条适合我国国情的征管信息化建设路径提供一个良好的需求平台。　　

7.纳税评估有利于提高税务人员的综合业务素质。开展纳税评估工作不仅要对税收工作的各项业务及企业财会知识要熟悉和精通，还要针对不同行业及不同企业的生产经营特点，通过掌握的信息资源，结合工作实践经验进行数据的比对、分析、审核和测算才能较好地完成工作任务。因此，纳税评估工作对税务机关人力资源的开发和管理提出了一项新的要求，将有利于促使税务人员综合业务素质的得以全面提高。　　

（三）纳税评估的定位　　

从纳税评估定义及作用可以看出，纳税评估既是一项税务管理工作，又是进一步为纳税人更好地提供服务的工作。对纳税评估的评价，权威部门亦有以下观点：“开展纳税评估工作是新时期强化税源监控管理的重要内容和手段，是进一步加强税收征管基础工作的客观要求。” ①“纳税评估能体现的‘公平、中性、透明’现代税收管理理念，将对现有的管理理念、管理模式、管理手段和方法产生较大的冲击和影响，可以说是深层次革命性的重大变革。” ② 由此可见，纳税评估工作将成为今后我国税收管理工作的重中之重。因此，我们有必要将纳税评估在实际工作进行准确地定位，正确地处理好与纳税评估密切相关的其他税务管理工作之间的关系。　　

1．纳税评估与纳税申报审核的关系　　

纳税申报审核是征收人员对纳税申报表、附表及各类发票、凭据的审核，重点是解决申报表数据正确性的问题，而纳税评估则是对纳税人多种涉税信息进行搜集整理，运用综合分析、约谈、举证确认等科学的手段，衡量纳税申报的真实性的一种征管手段，其重点是解决纳税申报真实性的问题。纳税申报审核为纳税评估的奠定数据来源的基础。国家税务总局出台的《纳税评估管理办法》中，在纳税评估方法的第十六条就规定了要对纳税人的申报纳税资料进行审核分析。纳税评估亦为纳税申报审核避免走形式提供监督和保障。　　

2.纳税评估与日常税务检查的关系　　

纳税评估是根据纳税人的纳税申报及其它相关信息对其涉税情况的真实性、准确性、合法性进行评价，为采取进一步的征管措施提供依据。纳税评估所反映出纳税人的异常情况，并不代表纳税人实际就存在问题，需要通过约谈、举证、质询或实地调查进行核实。纳税评估不是一种行政执法行为，只是税务机关一项内部管理工作，是税务机关的一种内部审计行为，对纳税人没有税收执法行为的约束力。日常税务检查的检查权力是《税收征管法》赋予的。检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。　　

日常税务检查为纳税评估全过程提供信息资料。“日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案检查与系统审计的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一。搞好日常检查工作有利于加强税源管理。”①纳税评估为日常税务检查提供方向性选择。为日常税务检查的对象、类型及方式提供基础性依据。纳税评估结果可以反馈日常征管中的薄弱环节，促进日常税务检查提高工作质量和效率。　　

3.纳税评估与税务稽查的关系　　

纳税评估与税务稽查实施的主体、侧重的目的、产生的作用都不一样。纳税评估实施的主体是基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员，重点税源和重大事项的纳税评估也可以是上级税务机关。② 而税务稽查的实施主体是按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，即省以下税务局的稽查局。纳税评估是通过定量和定性资料分析的基础上，对纳税人纳税行为的做出初步判断，侧重于对纳税人履行纳税义务的事前、事中监督。对一般性违法或非主观故意的错误行为通过纳税人自查后补税一般不作处罚。而税务稽查则是对纳税人履行义务的事后监督，侧重于打击偷税活动，维护税法的严肃性，对查出的问题既补税又罚款，符合移送标准的还要移送司法机关处理。纳税评估与税务稽查同时还存在着重要的联系。纳税评估是税务稽查实施体系的基础，有助于税务稽查整体效能的发挥。纳税评估经过评估分析，发现疑点，直接为税务稽查提供案源，避免稽查选案环节随意和盲目，使稽查工作针对性强，做到有的放矢。税务稽查则通过其明确的法律地位、严密的执法程序、规范的法律文书及强大的威慑力为纳税评估提供后盾和保障。　　

（四） 纳税评估的理论基础——税收遵从理论　　

从研究文献看，纳税评估的理论基础来自于税收遵从理论。税收遵从是税务管理部门对纳税人依法照章纳税状况的评估和描叙，税收遵从理论是西方经济管理学界研究的热点。税收遵从的理想状态是：按要求进行税务登记；及时进行纳税申报并按要求报告相关涉税信息；及时足额缴纳或代扣代缴税款。把纳税人的应征税额与申报税额差距称为税收遵从度或纳税评估测量程序，通过完善的税务服务体系，包括审计、评估、教育和处罚等手段，来缩小这个“差距”，税务管理目标主要就是缩小应税额与实际征收额之间的差距，即提高纳税遵从水平。纳税评估就是通过对纳税人税务登记、纳税申报、税款缴纳、发票管理、财务申报、税务稽查及政府相关部门提供的纳税人有关诚信方面的信息进行全面评价，因而纳税评估工作是既能经济可行达到这个管理目标，又是竭诚服务于纳税人和社会的一项举措，有利于转变政府工作方式，服务于社会经济的和谐进步。　　

从税收遵从的形成原因来分析，税收遵从可划分为防卫性遵从（因高估被查处可能而回避违法）、制度性遵从（因税制严密而被迫履行纳税义务）和忠诚性遵从（自觉纳税）三种。而从税收实践的角度而言，税收不遵从即纳税人与税收遵从理性状态的背离更受政府和税收征管机关的关注。根据纳税人的主观因素可将税收不遵从分为无知性不遵从（不了解税法和具体的纳税义务）和知觉性不遵从（