某县检察机关建立党员干警下访帮扶涉案群众工作机制

 

针对目前涉案群众社会管理薄弱，党员联系群众不经常、不到位的现状，我院创建了“党员干警下访帮扶涉案群众”工作机制。该机制以院党组出台的《关于在党组织和党员中开展下访帮扶工作的意见》、院机关党委制定的《在党支部和党员中集中开展“下访帮扶”活动实施方案》和院全体党员大会表决通过的《下访帮扶工作实施办法》等文件为规范支撑，以检察机关党组织和党员干警为工作主体，以刑事案件当事人及其近亲属等涉案群众为主要对象，以“分包负责、经常联系、群众工作日”等制度为保障，以“法律辅导、心理疏导、生产生活引导”为主要帮扶方式，充分发挥检察机关党员干警做涉案群众工作的职能优势，实现“立足本职工作，强化检察职能，服务涉案群众，服务和谐大局”的帮扶工作目标。

　　一、机制成因

　 （一）涉案群众处于社会管理的盲区，成为影响社会和谐稳定的隐患

　　现实生活中，刑事犯罪者本人及其亲属都程度不同地会受到社会的歧视，从事公务被依法明令禁止，其他形式的就业也可能被以各种理由拒绝，周围的人不愿与他们来往，他们一些人存在着不满、抵触、仇视社会的心理。而基层组织对这些前科人员不想管、不愿管、甚至不屑管，基层派出所也因警力不足而无暇过问。同时，被害人一方也常常认为对犯罪人员惩罚不够，对自己补偿不足，也往往怨气难消。所以，涉案群众最易成为社会不稳定因素，是最需要管理、帮助和服务的人群。而检察机关等政法机关可以发挥职能优势，对涉案群众进行有效的教育、疏导、帮助和服务，化解社会矛盾，促进社会和谐。

　 （二）执法工作群众满意度低，涉法上访案件居高不下

　　政法机关的职责是解决各种法律性社会矛盾，这些矛盾本来只是当事人之间的，而政法机关在解决矛盾的过程中，又可能出现当事人对政法机关的处理不满意、对政法干警的行为有意见，从而形成当事人与政法机关和干警之间新的矛盾。这里面固然有执法不公、执法不廉的原因，而政法机关与人民群众沟通不够也是一个不容忽视的重要原因。

　 （三）基层检察机关党建工作虚化、弱化，党组织和党员主体意识不强，未发挥应有的作用

　　一些基层院领导干部对党建工作的重要性认识不足，认为“业务工作看得见，党务工作摸不着”，党务是虚功，见效慢，业务是“硬头货”，出成绩还得靠业务，对机关党建工作口头上说的多，实际抓的少。部分党员干警党员意识淡漠，混同于一般群众，“只有收党费时才意识到自己是名党员”，先锋模范作用就更难谈得上。一些党务工作者，缺乏必要的党务工作知识，甚至搞不懂“机关党委”与“院党组”的关系。

　　二、机制内容

　 （一）工作主体

　　下访帮扶工作的主体是基层党组织和广大党员干警。具体地讲，机关党委是下访帮扶工作的领导者、组织者，负责《下访帮扶工作实施办法》等规范性文件的制定、解释和该项工作重大事项的决定；党务办公室是机关党委的具体办事机构，负责下访帮扶工作的组织实施与监督考评；各支部和党员是下访帮扶工作的具体工作小组和工作人员。院党组成员联系、指导其所在党支部的下访帮扶工作，并作为普通党员积极参与该项工作。鼓励非党员干警参与下访帮扶工作。

　 （二）工作对象

　　根据检察机关所办理案件大多数是刑事案件的特点，我院确定下访帮扶工作的主要对象为下列刑事案件的当事人及其近亲属：

　　1、提起公诉且判决已生效的刑事案件；

　　2、已做出不批捕、不起诉决定的刑事案件；

　　3、已做出撤案决定的自侦案件。

　 （三）工作原则

　　1、立足本职，服务大局。下访帮扶工作紧密结合法律监督的本职特点，围绕中心，服务大局，为经济社会又好又快发展营造公平正义的法治环境和和谐稳定的社会环境。

　　2、以人为本，服务群众。该机制的一个重要价值就是确保党员干警能够走下去，切实深入到群众中间，真正实现“变群众上访为干警下访”。下访帮扶，就是要倾听群众意见，接受群众监督，了解群众疾苦，解决群众困难，把犯罪人员的社会回归和受害人的安抚稳定作为工作的重中之重。

　　3、因案选人，因人施助。为避免帮扶工作形式化、表面化，增强工作的针对性和实效性，综合考量案件性质和案件当事人的性别、年龄、家庭状况等因素，合理确定包案党员，慎重选择帮扶方式，对症下药，因势利导。

　　4、讲究方式，群众接受。通过案件原承办人、村（居）民委员会干部、检察联络员等尽可能全面地了解涉案群众情况，掌握涉案群众心理，用他们能接受的语言进行沟通交流，用他们能接受的情理疏导情绪，用他们能接受的方式解决问题，做到“进得了门，说得上话，交得上心”，避免因方式不当造成负面影响。

　　5、依法依规，合乎政策。下访帮扶工作中，群众会提出各种各样的问题和诉求，如认为案件处理不公的问题、低保的享受问题、土地的承包流转问题等，对这些问题的解释、答复和处理，要合乎政策，依法依规进行，不得越俎代庖、超越职权或滥用职权，不得干扰或影响村组、乡镇等基层组织的正常工作秩序。

　　6、及时便民，注重实效。坚持以方便群众为出发点，变上访为下访，并根据帮扶对象具体情况，采取登门访和电话访相结合的灵活访问方式；改变传统中在派出所、村委等指定地点约见群众的做法，村间里舍，田陌地头，群众在哪里我们就访到哪里，尽量做到不给帮扶对象增添麻烦。

　 （四）工作制度

　　1、分包负责制度。下访帮扶工作实行分包负责制度，即党支部包乡（镇、街道办事处）、党员包案。每个案件都由包案支部指派两名党员干警分包负责。分包案件时，根据案件特点，注意干警之间性别、年龄、专长等的合理搭配。

　　2、经常联系制度。包案党员下访时要发放《党员联系卡》，做到与涉案群众经常联系，让他们感受到党员干警在时时关注、关心、关爱着自己。联系时间不少于五年，以犯罪人员回归社会和受害人思想稳定为原则。

　　3、群众工作日制度。确定每周二为党员干警群众工作日。在群众工作日，开展下访帮扶工作应与开展检察宣传、犯罪预防、案件回访、涉检信访、社区矫正及平安创建、综合治理等工作相结合。

　　4、回避制度。案件各环节的承办人一般不得承担对其原承办的案件的当事人及其近亲属所进行的下访帮扶工作（原承办人分包更有利于工作的除外），以实现下访帮扶工作的内部监督功能。

　 （五）工作流程

　　公诉案件自判决生效之日起、决定不批捕、不起诉案件或决定撤案案件自作出决定之日起三日内，案管中心将下访帮扶案件的诉讼法律文书复印件，送交党务办公室，下访帮扶工作由此启动。

　　下访帮扶工作大致划分为下访、帮扶、总结考评和建档四个阶段。“下访”，主要是通过案件分包、前期调查和登门（电话）访问等形式，了解涉及案件情况，摸清帮扶对象的生产生活和思想状况，征询相关单位、人员和涉案群众对帮扶工作的意见、建议。“帮扶”，包括提出帮扶意见、确定帮扶方式、回访帮扶效果三个方面。帮扶方式主要是以法律辅导、心理疏导、生产生活引导为主，以经济救助为辅，通过与涉案群众进行法、理、情的沟通交流，帮助帮扶对象消除误解和对抗情绪，解开思想疙瘩，寻找正确的生产、生活出路；对于特别困难者，给予直接或间接经济救助，帮助他们渡过难关。

　 （六）工作保障

　　体制不顺，机制不活。在工作体制上，我们设立了党务办公室作为机关党委的具体办事机构，实现了机关党委作为机关党务工作领导者和决策者的职能回归，形成了党组指导、机关党委领导、党务办公室组织协调、党支部和党员具体实施的下访帮扶工作格局。

　　在经费保障上，研究出台了“帮扶基金管理使用办法”，设立了专项帮扶基金账户，目前已从抽取县委县政府的部分奖金和干警捐助两个方面落实了资金来源，确保对帮扶对象的慰问金和救助款及时发放到位，党组织活动经费业已列入县财政预算。机关党委和党支部的工作经费，实报实销，党员干警下访帮扶费用固定包干，切实保障。

　　在激励措施上，组织党员大会通过了“下访帮扶工作考评办法”，将下访帮扶工作情况纳入检察工作目标量化考核体系，规定党员干警提拔重用或评优评先时，必须有其所在党支部和机关党委的审查意见，年度考核不合格的党员，取消评优评先资格，被评为优秀共产党员的，优先提拔重用。

　　三、价值与成效

　 （一）形成了基层检察机关党员干警联系群众服务群众的党建工作长效机制，实现了联系群众服务群众的制度化、规范化、经常化。

　　该机制以一系列规范性文件为支撑，从制度设计的具体内容看，对帮扶对象、帮扶方式和工作流程、工作保障等诸多方面均明确了详细标准，作出了具体可操作的规定；同时，将下访帮扶工作纳入检察工作考评体系，与检察业务一起计划部署、组织开展和考核，因此有效避免了一些临时性活动的阶段性特征，防止了“一阵风”、“大呼隆”等短期行为，确保了党员干警下访帮扶工作的经常化和开展工作的长期性、连续性，切实保证了下访帮扶工作扎扎实实，联系服务群众有声有色。

　 （二）推动了三项重点工作的深入开展，强化了党员干警的核心价值观、大局观、权力观

　　该机制在实施过程中，党员干警紧密结合检察工作实际，密切联系和服务涉案群众，主动把化解社会矛盾、促进社会管理、公正廉洁执法贯穿于下访帮扶全过程。党员干警通过工作实践，加深了群众感情，深化了宗旨意识，提高了工作能力，既强化了核心价值观、大局观、权力观，又有力推进了三项重点工作的深入开展，产生了良好的社会反响。2011年12月11日，《检察日报》以头版头条加短评的形式，对该院通过下访帮扶工作，最大限度缩短矛盾“发酵期”，及时有效化解矛盾风险的做法进行了专题报道，一些单位和部门纷纷借鉴了我们的工作经验。

　 （三）提供了发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用的有效载体，突出了党组织和党员的主体性、先进性、代表性

　　我们认为，党的先进性不是靠嘴说的，而是靠干的，在干中体现先进性。该机制以机关党组织和党员干警为主体，对于突出党组织和党员的主体地位，发挥党组织和党员的主体作用，进而为党组织发挥战斗堡垒作用和党员发挥先锋模范作用提供了载体，打造了平台。自2011年初开始这项工作以来，我们共帮扶案件当事人及其近亲属263人，帮助解决实际困难和合理诉求40件，其中化解矛盾30余起，预防和有效阻止犯罪2起，形成下访帮扶卷宗193卷。我院的党员干警们用实际行动践行了“三个代表”重要思想，诠释了党的先进性和代表性。党员干警的宗旨意识在为民服务的实践中得到强化，党员风采和检察形象在为民执法的过程中予以充分展现。

　 （四）实现了党务和检察业务的有机结合，提升了检察机关党建工作的带动力、实践力、服务力

　　下访帮扶时，党员干警不仅回访了案件当事人，而且要散发检察宣传单，搞好检察宣传和职务犯罪预防，还要注意掌握渉检信访的苗头性倾向，收集职务犯罪案件线索，对社区矫正对象填写《社区矫正对象登记表》，切实履行社区矫正工作的法律监督职责。也就是说，该机制同时起到了案件回访、社区矫正等检察工作的落实机制的作用，实现了党建工作与检察工作的有机结合。这一党建工作机制，将党务与检察业务拧成“一股绳”，把党的建设、队伍建设和业务建设有机地统一起来，以党建带队建，以党风促检风，促进了检察干警执法理念、执法方式和执法作风的转变，促进了队伍法律监督能力、群众工作能力等综合素质的提高，推动了业务建设的开展，增强了检察机关党的建设对队伍建设和业务建设的带动力。

　　同时，该机制充分发挥了检察机关党员干警做涉案群众工作的职能优势、专业优势，针对涉案群众这一特殊群体，并辐射至其他一般群众，用家常话、知心话把握民情民意，用真心、真情疏导群众情绪，用真帮、实干为群众办实事，解难事，为基层检察机关党建工作找到了切实可行、具有检察特色、合乎法律和党章规定的有效抓手，展示了该机制发现社会问题、解决实际问题的实践力，有效提高了党组织和党员干警服务检察工作、服务群众和服务大局的能力和水平，彰显出该机制强大的服务力。

　　四、启示与思考

　 （一）下访是关键，帮扶是重点

　　下访是发现问题，帮扶是解决问题。所以，下访是关键，帮扶是重点。在下访过程中，群众会提出各种问题，许多问题在检察职权之外，此类问题不解决，帮扶的意义就大打折扣。对此，关键要正确处理党员义务与检察职责的关系，既不能一概拒绝，也不能越权包打天下，对超出检察职权之外却在党员义务之中的要求，要依据法律法规，合乎政策精神，采用适当的方式方法，尽可能地帮助解决好。党员干警身份的双重性，决定了帮扶方式的多样性和作用发挥的广泛性。

　 （二）党员意识宗旨意识的培养强化，要在为民执法为民服务的检察实践中进行

　　党员干警李国省说：“你的脚上沾有多少泥土，你的心中就会积淀多少真情。和群众打交道多了，执法理念、执法作风想不转变都难，党员意识、宗旨意识想不增强也难！”下访帮扶中，涉案当事人的境况、遭遇每每深深地触动着党员干警的心，潜移默化地强化了他们的党员意识和宗旨意识，促使他们不自觉地转变着思想作风和执法理念。

　 （三）党员群众的潜能需要领导重视来激发

　　实践证明，机关党建工作能否取得成效，在很大程度上依赖于单位主要领导干部的认识是否到位。我院之所以能够成功进行机制创新，开创党建工作新局面，就在于院党组一班人高度重视机关党建工作，高度重视机关党委和党支部作为基层党组织在机关党建工作中的主体性、基础性和根本性作用的发挥，高度重视基层党组织建设，为基层党组织挺起腰杆开展工作提供全方位的支持和服务。

　 （四）党建工作长效机制的建立必须结合检察职能

　　党建工作长效机制的建立还必须结合检察职能，以发挥检察职能作用为前提而建立的党建工作体制机制才有生命力。第一，结合检察职能，才能符合检察机关党建工作规律，才能避免越权甚至滥用职权等渎职行为。第二，结合检察职能才能保障党建工作正常运转。机关党建工作必须符合机关的实际，只有如此，党建需要的人力、物力、时间等才能有效地予以统筹。第三，结合检察职能才能实现机制运行的实效、长久。我院在集中开展为期三个月的下访帮扶活动的基础上，制定了《下访帮扶工作实施办法》，“活动”到“工作”的变化，显示了机制“长效”的定位。机制设计的针对性、可行性、可操作性，决定了机制运行必然产生转变队伍作风、提高队伍素能，促进检察工作、提升检察形象的良好效果，使党建工作这项所谓的“虚功”，做“实”做“久”。

　 （五）“党员干警下访帮扶涉案群众”党建工作机制具有广泛的适用性

　　我院按照“立足本职，强化职能，服务大局，服务群众”的工作思路，探索创建的“下访帮扶”机关党建工作机制，紧紧抓住基层机关党建工作使命相同的共性和检察机关服务对象不同的个性，将二者很好融合，其机制建设的具体内容和方法，不仅对政法机关，而且对整个党政机关的机关党建工作都具有借鉴意义。

　　从党政机关工作人员的构成上看，党员比例普遍在85%以上；从党政机关的权力配置和职责设计看，党政机关及其工作人员，不仅是中国特色社会主义事业的领导者和建设者，更是人民群众的服务者，都在各自的职责范围内为相应的群众服务。服务的程度和效果，都直接影响着党和政府的形象，都需要到群众中检验和深化。如果各个党政机关都能够结合自身的本职工作，确定本单位党员干部的联系和服务对象，建立下访帮扶群众的长效机制，就一定能形成全覆盖、全方位的群众工作体系，党的群众路线就会得到很好的贯彻，党员干部的群众观念和宗旨意识就会不断增强，脱离群众的危险问题就有希望解决，密切党群干群关系，巩固党的执政基础和执政地位就会实现，我们的国家也才能长治久安。