关于加强财政资金绩效目标管理的研究

目前，全国各地都在积极开展财政支出绩效评价工作，且取得了丰硕的成果。但是对于如何进一步深化绩效评价工作，各地普遍都面临着如何科学化、评价方法制度化、结果应用理性化等难题，江苏省在前几年实施绩效评价取得成绩的基础上，提出通过探索财政支出绩效目标管理来推进财政体制创新，并化解绩效评价难题，使得绩效成为整个财政管理的核心价值。

一、财政资金绩效管理简介

（一）财政资金绩效管理概况

财政资金绩效管理，是指运用科学、规范的绩效评价方法，依据经济、效率和效果的原则（3e原则），对照统一的评价标准，对财政支出的过程和结果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，并通过评价找出决策和执行中的问题以及改进的方向。它是随着公共支出管理理论的产生而产生，并伴随着公共支出管理实践的发展而发展。从广义上讲，绩效是效益、效率和有效性的统称，不仅包含外部效果，也包含内在的努力程度，可以通过投入、过程、产出和结果来描述。建立有效的财政支出绩效评价体系具有非常重要的意义。首先有利于提高财政资金效益。对财政支出的绩效进行精准的评价，可以有效地克服以往计划经济体制下注重财政资金分配过程、忽视财政资金使用效益的问题，避免支出结构和规模的不合理性，使有限的财力切实发挥最大的作用。其次，有利于加强对财政部门权力的约束，强化财政执法监督。绩效评价能够从制度上形成一种激励机制，调动各部门相关人员的积极性，促使财政管理方式的创新与变革，明确各自的职责，加强对财政的监督，实现“取之于民，用之于民”。再次，还有利于科学安排财政制度。财政支出绩效评价是保证财政制度安排科学性和可行性的重要前提条件，在具体的评价过程中，可以及时发现财政制度在科学性、合理性方面存在的问题，为财政制度的完善不断提供准确信息，保证财政制度的科学性和可行性。

（二）财政资金绩效管理发展历程

财政资金绩效管理发展过程受到社会政治、经济状况的影响，一定时期政府公共管理模式及财政管理模式决定了财政支出绩效评价的发展历程。

包括中国在内的大多数发展中国家，经济快速发展大都是在第二次世界大战之后，随着经济的较快发展，以及全球经济一体化进程和国际竞争的加剧，政府承担的任务更重，政府职能比发达国家相对来说更深更广，如何提高政府支出的效果和效率，是摆在各国面前一个重要的课题。目前，许多发展中国家也都在研究和建立财政支出绩效评价制度，如马来西亚和韩国等国家已经建立了较好的制度。与此同时，一些国际组织，如世界银行、亚洲开发银行、联合国开发署等都从其自身业务出发，建立了一整套绩效评价的制度和体系，这些评价主要是对援助项目的评价以及对被援助国国家能力在某一方面如农业、信用、债务等的评价。

二、财政资金绩效管理中存在的问题

（一）对财政资金绩效管理重要性认识不足。受长期计划经济的影响，财政资金的支出不讲效益现象较为普遍，基本上没有采用或不习惯采用客观和可行的方法去考核财政支出效益状况，约束并规范财政支出行为。近年来试行的财政支出绩效评价工作，并没有引起各方应有的重视。各级财政部门并没有把财政支出绩效评价工作作为财政支出管理的有效手段，预算安排上和财务管理中没有强调财政支出的绩效评价，支出绩效评价的结果没有得到利用。财政支出绩效评价还停留在财政统计评价部门的试点和探索上。

（二）绩效管理工作尚未达成全社会的共识。当前绩效管理处于初探阶段，尚未建立完善的评价体系，仍以财政、审计部门为主推动。财政支出改革涉及到利益分配格局的调整，绩效评价必然会触动相关部门利益，导致部门和资金使用者对支出绩效不够重视。

（三）财政资金绩效管理的制度环境尚未形成。绩效管理缺少应有的法律和制度保障，这极大地影响了绩效评价工作的深入开展和整体成效。在我们工作的实践中摸索了一些绩效评价的管理办法或操作性文件，但缺乏权威性和约束性，这必然会影响到有关项目、单位和部门开展绩效评价工作的主动性。

（四）科学规范的指标体系尚未建立。指标体系包括评价指标以及指标标准体系。由于项目实施前，项目单位并未提供相应的评价指标和标准，因此在事后设计指标的过程中，有一定的盲目性，往往指标的设计只能跟随项目单位的意图，大部分指标都不能提供数据，或者要用大量的成本去取数，使绩效的本身不讲究绩效。在实际确定标准时，因各地的经济发展、收人水平、资源环境、人口规模与结构、产业结构与政策等差异甚大，故对同一指标不能按一刀切的标准去评价，需要结合当地实际情况来确定标准，唯有如此才能保证尺度的合理性。

（五）事后评价无法对成本和过程进行控制。事后绩效评价只是对效果的评价，并没有对过程进行控制，而实际上过程的控制往往比追问效果对财政资金的瞥理更为有效。事后评价通常是在一个项目结束后进行评价，效果的好与差对财政资金来说，都已经投人了，再加上效果的好与差本身又是相对的，其结果对财政管理也就没有借鉴意义。

（六）评价结果的运用比较难。财政资金不同于其他资金，它所购买的商品或劳务具有公共产品的特性，故在评价其使用效果时很难用精确的数据来量化，正因为财政资金的这个特性，财政局在进行绩效评价时，要充分考虑到财政支出所带来的社会效益、生态效益及可持续性影响等难以考量的因素，对这些方面的评价，需要众多的公众参与进来，这样才能得到较为客观公正的评价，但基于条件的限制，目前还无法做到。

三、加强财政资金绩效管理的建议

（一）转变观念，统一认识，协力推进绩效管理工作。绩效管理是适应市场经济要求和财政管理改革需要而开展的一项新工作，也是强化财政监督的重要手段，需要在实践中探索并不断完善。作为财政监督部门，要充分履行财政监督职能，将绩效评价纳入财政资金分配拨付和使用的整个过程中，逐步将财政支出预算的编制、执行和绩效评价形成一个系统的整体。

（二）加快法制建设，构建较为完善的绩效管理法律制度体系。一要加快法制化建设步伐。在预算法、审计法等法律中增加财政支出绩效管理，增强支出管理的约束力，强化绩效评价手段，为绩效评价奠定法制基础。二要推进地方性法规和规章制度建设。政府部门要制定一些财政支出评价规章和制度，适时出台绩效评价结果应用办法，增强评价工作的权威性和约束力，实现支出评价及考评工作制度化、规范化和科学化。

（三）推进绩效评价的配套制度改革。一是深化支出管理方式改革。扎实推进部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等，健全公共财政制度，逐步将预算安排的所有资金统一实行国库集中支付。二是提高财政支出的透明度。三是建立支出绩效问责制。重视财政支出绩效考评结果的应用，建立绩效考评责任制，强化考评工作力度，真正实现对财政资金的追踪问效。

（四）科学制定绩效评价指标。目前在国内外财政支出绩效评价实践中，比较常用的指标分类方法有以下几种。（1）“3e”原则。“3e”原则是指经济性（economy、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）。“3e”原则是财政支出绩效评价的基本原则，在西方国家得到了广泛的应用，在实际的绩效评价过程中，通常都是以“3e”指标为关键性的思考主轴。在经济性指标内考虑“成本”与“资源”；在效率性指标内，考虑“资源”与“产出”；在有效性指标内考虑“产出”与“结果”。（2）投入－产出。西方国家在评价公共部门或公共项目绩效时常用投入－产出法进行分析，在实际操作中简便易行，值得借鉴。其评价内容通常包括:投入指标（input}、产出指标（output）、结果指标（outcome）、效率指标（output./input）、效能指标（outcome/input}、质量指标（quality）等。（3）实行项目后评价。世界银行对支出项目评价不设固定指标，评价指标的设置是视不同项目而采用不同指标，但一般应包括以下基本内容:投入性指标、行为性指标、产出性指标、成效性指标、影响性指标等。3.加强相关法制建设。首先要加快财政支出绩效评价的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》等法律中增加绩效评价的要求，加强对财政支出管理的约束力，强化进行支出绩效评价手段，为今后开展财政支出绩效评价工作奠定必要的法律基础；其次，各级人大对政府财政收支预决算的审查也要从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查重心转移；第三，要在全社会宣传加强财政支出绩效评价的意义，使财政支出绩效概念深入人心，从而达到促进社会公众关心财政支出绩效和参与、支持绩效评价工作的目标。

    （五）健全有效的绩效评价工作体系。围绕注重实效、加强应用、完善体系的原则，构建符合财政支出管理要求的绩效评价工作体系。探索建立委托中介机构和专家参与评价的工作机制，创建绩效评价指标库和人才专家库。增强社会参与度，充分发挥部门、审计及社会公众的作用，强化群众监督。审计部门要把绩效审计作为重点内容，提高绩效审计的覆盖率，制定绩效审计实施办法，强化对项目资金的经济性、效率性审计，对政策的有效性审计，对重大工程和政府官员的问责审计。逐步形成以财政部门为主、政府其他职能部门共同配合的绩效评价工作体系，切实提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。