某市政府采购绩效评价调研报告

目前我市政府采购工作实施范围已覆盖所有市、县、区级采购单位，政府采购在提高财政资金使用效益、提高廉政建设作用日益突出，以政府采购法为核心的法律制度框架初步形成，管采分离管理体制得到落实，政府采购行为和程序得到规范，政府采购电子化建设取得初步成效。

（一）政府采购工作目标完成情况

1、节省财政资金，提高财政资金使用效益方面

近年来全市加大工程类物资采购力度、扩大服务类采购项目范围，进一步拓宽政府采购渠道，政府采购总体规模除2009年因金融危机影响下降外，保持逐年增长的势头。

政府采购占一般预算支出的比重：2006年达到30%的水平。此后随着经济和财政收入和支出规模的迅速扩张，政府投入转向城市基础建设方向，而工程类采购项目多数由建设工程招标部门操作，未纳入政府采购统计范围，因此此后几年政府采购占一般预算支出的比重大幅下滑，但维持在全省平均水平左右。

　　政府采购节约率：从2004年的17.69%起，有逐年下降、逐步趋稳的态势，近几年平均为10.7%的左右。节约率趋稳的原因，主要是办公类设备采购，由全省统一实行协议供货制度。

2、政府采购政策功能发挥方面

近年来，我市严格执行国家和省关于发挥政府采购政策功能的意见，落实政府采购促进经济和社会发展目标实现的重要作用。在采购项目上严格贯彻进口产品审核办法，优先采购节能、环保的国有品牌产品。2010年全市节能环保产品采购额8248万元，占同类产品的25.8%。截止2011年上半年，我市有26个产品列入省级自主创新产品目录，在政府采购活动中享有优先待遇；建立了政府采购信用担保机制，中小企业可以凭中标通知书和政府采购合同作为信用抵押凭据直接向银行贷款，缓解资金紧张压力，切实提高本地企业参与政府采购的积极性。

3、政府采购规范管理、强化财经纪律和反腐倡廉方面

近年来，我市政府采购逐步建立健全采购单位及代理机构内部监督、采购管理部门专业监管、相关部门辅助监督、新闻媒体舆论监督、普通群众参与的社会监督相结合的监管体系。重点加大了对政府办实事项目、采购金额较大项目以及社会影响较大项目的采购活动监督，市监察局、市招管办等部门对投标供应商和评审专家进行现场监督，对其他政府采购项目，一般要求项目单位纪检监察部门参加项目全过程监督，有效杜绝 “暗箱操作”。2010年在省内率先创建了政府采购短信呼平台，通过发送手机短信，及时向社会各界发布各类政府采购信息动态，充分发挥社会、新闻舆论对政府采购的监督作用。部分地区引入了行贿犯罪记录查询机制，规定投标人在投标时，需提供检察机关出具的参加本次采购活动前三年内无行贿犯罪记录的查询证明，对于有行贿犯罪记录的供应商将被列入“黑名单”，排除在政府采购市场之外，进一步从源头治理腐败，预防职务犯罪和商业贿赂。

（二）遵守政府采购原则方面

1、项目计划审批阶段

目前我市市级政府采购预算的审批程序如下：

一是各预算单位根据年度工作任务，须将取得的各项收入以及各项支出形成的采购项目，完整、全面地反映在政府采购预算中。二是财政部门对各预算单位编制的政府采购预算项目进行审核。三是财政部门代表市政府向人代会报告预算草案，人代会审核批准。四是部门预算连同政府采购预算一同下达各行政事业单位执行。

在目前实际操作中，政府采购预算是在部门预算“二上”时，才由预算单位根据部门预算“一下”项目重新编报，而更合理的编制程序应是在部门预算“一上”时，由单位统一编制、一同申报。目前的做法增加了审核的环节，距离部门预算的精细化管理还有一定的差距。

2、项目实施阶段

我市政府采购工作经过十几年的发展，已经形成了一套行之有效的工作程序，在信息发布的公开性和及时性、开标程序的合规性、招标文件编制的规范性、专家抽取的保密性和评审的公正性等方面形成了较完备的制度体系。并利用xx市政府采购网和xx市财政局门户网站，发布政府采购相关信息，基本做到了政务公开的规定要求。但与苏南等地市相比，在电子化招标等方面还有待加强。

（三）政府采购工作效率方面

基于政府采购公开、公平、公正、诚信信用的原则，政府采购法及相关法律对政府采购工招标公告、中标结果公示期限都有明确的规定。如：指定媒体必须在收到公告之日起3个工作日内发布公告；货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日。中标结果公示期限不少于7个工作日，因此实际上政府采购周期加总起来，时间要长一些。这也是一些对政府采购工作不了解的采购单位，抱怨政府采购周期较长的原因。

从采购招标环节来看，法定的期限无法减少，也不能减少。市政府采购中心也制定了相应的工作流程制度，尽量缩短流程处理时间，但囿于市政府采购中心工作人员较少，阶段性采购任务较重，尤其是年底和年初一段时间，无法排除采购计划排队的现象。

二、政府采购工作存在问题及原因分析

（一）存在问题

1、政府采购范围偏窄

政府采购的范围虽然在逐年扩大，但范围仍然很小，应该纳入政府采购范围的一些单位、项目还游离于政府采购之外。从单位覆盖面来说，仍然有一些单位没有纳入政府采购范围，或者说单位虽然纳入了范围，但有些项目却没有纳入范围。在资金方面，只将本级财政直接拨给经费的项目纳入到政府采购范围，而对预算外资金或上级下达的专项资金项目，却没有实行政府采购。在行为方面，只将购买行为纳入到政府采购范围，而对于应属于政府采购范围的其它行为，如雇用、租赁、委托等行为，却没有实行政府采购。在工程方面，大量工程项目未纳入政府采购范围。

2、政府采购规模偏小

按照国际惯例，一个国家或地区的政府采购规模应该占到其当年gdp的10%和财政支出的30%，而从xx市的情况看，采购规模多年来一直很低，近几年政府采购量一直维持在当年一般预算支出的16%左右。由于受到采购规模限制，我市政府采购在发挥政策功能上一直处于有心无力的状态。

3、采购制度执行不到位的现象尚存

主要表现在：一是采购活动仍有倾向性和歧视性现象。在确定采购需求、编制采购文件时，按照特定供应商条件或产品技术指标进行规定，甚至指定某一品牌。二是部分评委随意性较大，个别评委为达到某种目的或利益，随意打分，以确保某特定供应商中标。三是仍存在擅自变更采购方式现象，应当公开招标而未进行公开招标。四是不按中标数额签订采购合同的现象也时有发生。

4、部分采购结果价格高、效率低

现在协议供货已成为集中采购的主要实施方式，由于协议供货产品调整周期长，产品型号变动快，价格变动滞后，使得用高价产品替换低价中标产品现象时有发生，而一些采购单位不能及时确定采购需求，采购需求因不符合政府采购规定而需要调整等等原因，拖延了采购时间。这在一定程度上影响了采购价格和效率。

（二）产生问题原因分析

产生上述问题的原因是多方面的，有法律制度、管理体制不够健全的客观原因，也有认识不到位、不按规定操作执行的主观原因。

1、法律制度体系不够健全

现行法律制度体系主要是由政府采购法和财政部门规章组成，缺少承上启下的法规性文件，没有形成完整的制度体系。

2、依法采购意识和观念尚待提高

有些采购单位对政府采购制度认识不足，受原有采购观念和做法的影响，对执行政府采购制度存有抵触情绪，不按规定实施采购。特别是在一些重大采购项目上，人为因素影响较大，领导干部打招呼、托人情，干预和干扰政府采购活动现象时有发生。

4、违法违规行为处罚措施尚需明晰

政府采购法的监督处罚规定比较笼统和原则，缺乏操作性，又没有相应处分处罚规定予以补充，使有些严重违法违规行为因缺乏依据而难以处理，给一些违法违规者以可乘之机，削弱了政府采购法律制度的威慑力和严肃性。

4、从业人员业务素质尚需提高

政府采购队伍建设相对滞后，集中采购机构人员与专业化要求差距较大，业务技能参差不齐，对技术相对复杂和要求较高的采购项目不能独立操作完成，难以适应政府采购规范化管理的需要。对于目前集中采购机构来说，缺乏有效的内部激励机制，若内部分工不均，极易影响工作积极性。

三、评价结论及建议

（一）推进政府采购“法制化”

一是进一步加强政府采购改革与部门预算和国库集中支付改革的协调与配套。实现政府采购预算编制的科学化、精细化，政府采购预算指标集中管理、政府采购结果集中审核、政府采购资金统一支付。

二是坚持“管采分离”，进一步创新政府集中采购运行机制。针对管采购分离的要求，可以采取建立大采购运行机制，整合政府采购中心与招投标中心，直接隶属市政府，职能部门各行其监督职能。而区级政府设置的集中采购机构，可以撤销，其具体政府采购工作可由市级采购机构代理，原有监管职能仍由区级财政部门行使，这样也可以做大做强集中采购机构规模，增强竞争力。

三是建立事前预算约束、事中动态监控和事后监督处罚的监督体系。坚持惩防并举，明确政府采购违法违纪行为处分处罚办法，加大对采购当事人违法违纪行为的处罚力度，推进政府采购市场诚信体系建设。

（二）推进政府采购“规范化”

一是规范政府采购运作程序，健全政府采购实施流程。二是严格预算执行，逐步提高采购工作绩效。三是认真做好供应商质疑投诉工作。继续完善供应商质疑投诉机制，积极组织政府采购相关法规宣传，强化采购工作人员的法制和责任意识。

（三）推进政府采购“信息化”

利用信息技术，加快电子化政府采购制度建设。结合财政管理信息化建设，进一步推动了政府采购电子化深入发展，建立电子化政府采购交易平台，实现小额政府采购交易全流程电子化操作，有效提高采购工作效率，将采购工作人员从频繁的小额交易中解放出来，着重于重点项目的招投标，提高招标工作质量。

（四）推进政府采购“职业化”

一是研究制定政府采购从业人员准则和岗位标准，持证上岗，落实各项责任和追究制度，形成教育培训的长效机制，打造一支廉洁高效的专业队伍。

二是有计划地组织举办政府采购联络员、代理机构工作人员、评审专家、供应商等各类各层次的政策制度、业务知识和操作规程培训班，提高各方面相关人员的专业素质和政策水平，巩固各项学习制度，促进政府采购精细化、规范化管理。

    三是将政府采购业务知识纳入会计人员继续教育考核范围，将政府采购法和政府采购操作流程作为培训的主要内容，扩大政府采购业务知识的覆盖面。利用法制宣传平台等载体，积极向社会各界宣传和普及政府采购知识，促使政府采购工作为更多群众所了解和支持。