造地增粮惠农富民　　

――嵊州市实施万亩土地开发的做法　　

沈华祥　钱正永　张少雄　　

2009年，嵊州市根据全省“百万造地保障工程”的统一部署，启动了“万亩土地开发工程”，提出了在5年内垦造耕地2万亩的奋斗目标。到2011年底，全市已完成土地开发项目270个，项目总面积21046亩，新增耕地20480亩，5年目标3年顺利完成。万亩土地开发有效地拓展了用地空间，保证了耕地占补平衡，改善了农业条件，提高了生产能力，促进了农业增产提效和农民增收致富。　　

一、主要做法　　

宏观层面：主要抓好规划、政策和机制三个主要环节。　　

（一）抓好总体规划，引导土地开发有序推进。一是调查摸底。由市国土资源部门牵头，以土地利用现状图为依据，对全市宜开发的低丘缓坡开展全面调查，掌握全市后备资源状况，建立土地开发资源储备库。二是搞好规划。根据全省百万造地保障工程要求和本地后备资源情况，科学制定全市土地开发总体规划，将全市5年造地2万亩造地任务按年度、分乡镇进行分解，并落实到山头地块。　　

（二）明确激励政策，调动乡镇部门积极性。一是明确经济政策。嵊州市人民政府《关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》明确规定：对耕地垦造项目按每亩1.5－1.8万元的标准进行补助，包括土地平整、覆土及路、渠、坎等基础设施配套建设，地上物（包括农作物、构筑物）政策处理，以及规划设计、招标、工程管理、奖励等。2011年补助标准提高到每亩1.8－2.0万元。二是落实考核政策。市政府将土地开发任务列入乡镇、街道及国土资源部门的年度考核。年初由市国土资源部门根据土地开发总体规划，将当年度的土地开发任务分解，由市政府发文下达到各乡镇、街道，作为年度工作考核的重要内容，考核结果与乡镇、街道的年终奖金及主要领导的奖惩挂钩。　　

（三）规范运作机制，确保土地开发顺利实施。一是建立国土资源部门与乡镇、街道的双甲方机制。为提高土地开发质量，在总结前几年的造地经验，明确乡镇、街道为土地开发项目实施主体的同时，建立了乡镇、街道与国土资源部门双甲方的机制，明确双方职权，进一步形成乡镇、街道和部门的工作合力。二是建立规范的运作机制。市国土资源、财政部门联合出台《嵊州市土地开发垦造耕地项目管理办法》，2011年初作了进一步完善，由政府出台了《嵊州市土地开发垦造耕地项目管理实施办法》（嵊政办〔2011〕51号），对土地开发项目的立项、实施、验收、资金管理、质量等提出了更高的要求，建立了一整套管理更为严格、运作更为规范的机制，确保了土地开发工作的顺利推进。　　

操作层面：在政府出台政策、搞好土地开发规划的前提下，具体实施过程中重点抓好前期调查选点、中期组织实施、后期强化管理。　　

（一）前期调查选点。确定开发地块。选择好开发地块要严格掌握三个必要条件：一是立地条件要好，要求开发地块为地势相对平坦的废弃园地、未利用地或疏林地，土质资源较好。二是村级班子工作能力要强，村干部在群众中有威信。三是农民积极性要高，有2/3以上村民代表要求搞土地开发。同时，要按“三个统一”的要求，以实现“三个以利于”的目标：一是统一收回开发，以利于连片形成规模。即地块所在村采用适当方式，在保护农民合法权益的前提下，依法及时统一收回原已分散承包给各户的废弃园地使用权，以利于开展连片大面积统一开发。二是统一规划建设，以利于提高耕地质量。市土地开发整理中心会同乡镇、街道、国土所、项目所在村及设计单位，联合到现场踏勘、测量后，根据立地条件，统一规划路、渠等基础设施，按照同一地块同一坡度的要求，统一规划分栏砌坎，减少水土流失，统一规定新造耕地里坎的开垦深度，保证新造耕地的质量。三是统一承包种植，以利于形成规模效应。土地开发后有村里统一落实承包，大面积种植名特优新品种，形成特色块状经济，利于农业耕作的机械化，使坡地生产向现代化农业转变。　　

（二）中期组织实施。第一步，组织工程招标。土地开发项目必须公开招投标。根据规定，以工程款50万元为标准，分别由市招投标中心或乡镇招投标分中心组织公开招投标。第二步，组织工程施工。要严格把关，达到“三改”的目的：一是深挖平整到位，改良土质。对项目区内的土地采用挖掘机和人工相结合的方式进行深挖开垦平整，挖掘深度和平整度一定要做到位，保证耕作层达到规定厚度，如旱地耕作层不小于30厘米。二是按图施工到位，改善设施。严格执行工程设计标准，路、渠及坎等基础设施要严格按图施工，工程质量至少达到省国土资源厅规定的有关标准。三是推行熟土覆盖