土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是一切生产和生活的源泉，因此，土地是十分宝贵的资源。就楚雄市目前的情况看，总人口数50.66万人，现有土地面积4433平方公里，耕地面积72.2万亩，其中水田33.6万亩，旱地38.6万亩，人均耕地1.5亩。土地执法难一直是困扰楚雄市国土资源管理部门的难题，也是我市国土资源管理需要解决的重要问题。目前，在土地方面经济和社会职能日益突出，土地违法案件不断增多的情况下，如何解决这个难题，显得尤为重要。特别是近年来，我市经济发展较快，滇中特色大城市建设城市化进程明显，建设用地需求突出，社会各阶层对土地普遍关注程度较高，土地执法面临着许多问题和矛盾，新、旧问题交织在一起，既有深层次的体制原因，也有现实的具体问题，这些都为土地执法工作提出了更高的要求，需要我们从事土地执法具体工作的基层单位，逐步的去探索、研究、改进和加强。

一、        土地执法难的表现

1、发现和掌握土地违法行为及其动向难。由于我国土地执法工作起步较晚，执法力量薄弱，加上缺乏先进的管理手段，没有形成有效的土地执法监察网络系统，面对土地违法活动涉及面广，案发范围大的严峻形势，土地管理部门往往处于信息不灵，反馈不到位，无法对土地违法活动及时有效实行有效监视和控制的被动局面，造成土地违法行为发现和掌握极其困难。我市在矿产资源违法执法方面，由于私挖滥采煤点都在山区，点多面广、工作条件恶劣，违法开采人员采取昼伏夜出，蹲点放哨等方式进行非法开采，给执法监察工作造成了很大难度，缺少工作经费，缺少交通工具，都会致使打击私挖滥采工作受到限制。

   2、防范和制止土地违法活动困难重重。由于减免农村建房用地各种费用及地价上涨， 农村建房少批多占、未批先占现象严重。在现实生活中，资源性土地违法活动与资产性土地违法活动两者并存，且难以有效防范和制止。资源性土地违法活动包括非法占用土地、破坏耕地等，其季节性强，违法时间集中，实施和完成土地违法行为速度快，有时甚至多起违法行为同时进行。我市国土资源违法行为大部分发展速度较快，制止和查处十分困难。如违法建房，有的自地基码建，5-7天即可封顶。如果不采取强有力的措施，势必增加执法难度和成本。资产性土地违法活动包括低价出让、非法倒卖、转让土地等，其违法手段较为隐蔽，社会违害隐形、长期，并且共同违法案件占较大比例，由于缺乏完整的监察网络和土地违法信息反馈系统，使土地管理部门对土地违法活动无法进行有效防范和控制，特别是发生在土地市场流通领域的资产性土地违法活动的查处，更是“心有余而力不足”。

3、对土地违法案件的调查取证、处罚和执罚极其艰难。由于国土资源执法监察机构没有强制执行权，许多违法行为发现时刚刚动工，但等到给其下达处罚决定时建筑主体已经建成，只好罚款了事，无形之中给群众造成建筑只要交罚款就能变成“合法”的假象，滋生了违法行为的发生。《土地管理法》第八十三条明确规定，对于违法建筑，作出处罚决定的机关可以依法申请人民法院强制执行，但是实际工作中由于法院要收取执行费而上级又未拨付这笔费用，所以真正申请法院强制执行的并不多。况且。就算申请法院强制执行了，而执行到位的很少。在通常情况下，土地违法者总是采用一切方式对抗，阻挠土地违法案件的调查取证和处罚，拒不执行土地管理部门的行政处罚决定，使土地执法 “寸步唯坚”。

4、新的管地政策与传统的用地思想之间的矛盾。近两年来，国家开始进行土地市场治理整顿，国家把紧缩地根作为对经济宏观调控的手段之一，特别是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部以及省市出台的一系列政策实施后，土地管理的“刚”性增强，而地方政府和广大群众的用地思想，很难一时与中央的调控政策合拍，在追求经济发展，城市建设以及土地资产价值的利益趋使下，一些违法占地问题开始集中出现，执法相对人变成地方政府，政府违法成为土地违法案件的重头戏。

5、现行土地、矿产资源法律、法规存在实用性和可操作性不强的情况，行政处罚案件复议期、申诉期长，且存在案件执行难，对违法人员不能及时、快速、有效的查处和打击，起不到教育、警示、震慑违法行为的作用

6、从我市来讲，城市化进程要远远高于其它县市，在广大农村和农民的生产、生活方式并没有得到彻底改变情况下，为了实施市城规划而进行征地拆迁改造，停止大部分村的宅基地审批，规范和限制农民的占地行为，使用地矛盾更加尖锐和突出，农民因实际困难抢占和借机抢占混杂在一起，使土地执法面临更复杂的困难局面。

7、土地执法与执行主体分离，依然困扰土地执法的高效进行。按照法律规定，由国土资源部门做出生效的处罚决定，土地违法者拒不履行时，必须申请法院强制执行。在现行财政包干的财政体制下，执法活动直接涉及各部门的经济利益，经费的支出成为制约部门配合关系的一个关键因素。按法律规定，违法建筑的拆除费用由违法者承担，在实际操作中，法院往往要求执法部门先行垫付。案件执行了，执行经费往往难以收上来，造成执法部门为违法者承担执行费。执行很难确保到位，从近几年的实际情况看，我们申请到法院的案件执行率还不到10%。这样，事实上淡化了法律的尊严和效力，错过执法的最佳时机，难以给土地违法者予强有力的打击，而且增加了执行的成本和难度。

二、土地执法难的原因探析

1、传统历史原因。几十年传统的计划经济体制下土地管理的弊端，以其历史车轮的特有惯性，对人们的心理和行为所产生的不良影响至今远未消失，从当前土地管理部门查处的许多土地违法案件和开展土地执法工作所面临的困难中，我们都不难看出这种不良影响的历史烙印。

2、思想意识原因。长期以来，“地大物博”观念在人们的思想中根深蒂固，“人均耕地资源贫乏”的土地国情没能深入人心，造成节约用地、依法用地的意识淡薄。某些不法分子为了满足个人私欲，从事土地违法活动，并千方百计对抗、阻挠土地执法工作，企图逃避法律制裁。社会团体、人民群众土地法律意识不强，直接影响土地执法工作的顺利开展。现实生活中，因土地“法盲”而进行土地违法活动时有发生，某些手中掌握一定权力、身居一定职位的人存在“权比法大”心理，造成“以权压法”、“以言代法”和“越权审批”等现象屡见不鲜，从而增加了土地执法的难度。

3、土地管理部门独立执法的局限性严重困扰着依法行政。《土地管理法》赋予土地管理部门独立执法的权限十分有限，还需要公安、法院等部门的积极配合，才能保证土地管理法律法规得到全面贯彻实施，这就给土地管理部门开展土地执法造成许多困难。根据《土地管理法》有关规定，“对在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，违法单位和个人必须立即停止施工，自行拆除，对继续施工的，作为处罚决定的机关有权制止”，但没有明确采取何种措施制止。同时规定，对已生效的处罚决定，土地违法者拒不履行的，必须由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。从现实看，法院因执行的力量有限或者其他原因，造成许多行政处罚决定未能及时予以强制执行，在一定程度上削弱上行政执法的权威。因此，土地管理部门独立执法所受到的局限本身就成为土地执法中的一个难题。

4、片面追求局部利益，以罚代法。各级政府仍将土地管理部门视为当地第二财政，每年的收费任务很重。在目前经济不景气、严格控制非农用地的情况下，土地管理部门经济负担相当重。土地管理部门为了增效益、求生存，不得不采取一些变通的办法抓收入。致使一些违法建筑该拆不拆，以罚款来代拆除。由于片面强调增效益、求生存，有的甚至“放水养鱼”纵容违法来扩大财源。可这样以来，大大损伤了法律的尊严，丧失了法律的权威。

5、土地市场不完善，使一些违法转让、隐形交易土地行为时有发生。由于查处较难，措施不力，制而不止，使违法者气焰嚣张，更有甚之，少数违法者认为“你们这个行政执法的机关就是那么几下子，没有什么了不起的”，造成资产性土地违法难以查处。

6、执法力量薄弱，执法队伍素质参差不齐在一定程度上铸就了执法难。土地执法工作起步较晚，经验不足，加之一些地方政府重“建设”，“轻保护”，造成土地违法行为不能及时发现和查处，特别是近年来一些地方招商引资项目用地出现先建后报批或者边建边报批用地情况突出和一些客观原因，在很大程度上给土地执法工作带来负面影响。

三、解决土地执法难的对策思路

1、大力宣传土地法律、法规，提高广大干部和群众的土地法律意识，创造有利于土地执法的社会氛围。必须采取各种方式，利用一切可以利用的机会，充分调动社会各界组织和团体，开展多层次的土地法规宣传活动，加强对各级领导干部和人民群众的土地法制宣传教育，促使全体社会成员对土地国情国策国法形成正确的认识，从而自觉地支持和配合土地执法工作。

2、建立一支素质优良的土地执法队伍，全面提高其对土地违法活动的快速反应能力和遏制能力。没有优良的执法队伍，就无法保证土地管理法律法规的顺利执行和土地管理职能的全面到位。因此，建立一支政治素质良好和业务素质过硬的土地执法队伍，是解决土地执法难的关键