——以xx市xx区统筹城乡发展的探索与实践为例
（2011年6月18日）
     5月31日至6月3日，我们省委党校第二期领导干部进修一班（b班）一组全体学员到xx市xx区，就xx区以统筹城乡发展推进新型城市化进行专题调研。我们先后到xx新区、xx工业园区、新塍镇、王店镇、王江泾镇，实地调研了城市新区建设、“两新”工程、工业旅游开发、新农村建设、新市镇专业市场及行政审批服务等工作，组织召开了3个座谈会，听取并交流了推进新型城市化、统筹城乡发展、省级小城市培育试点等相关工作。现将调研情况报告如下。

一、xx区以统筹城乡发展推进新型城市化的背景分析

（一）城市化演进规律及新型城市化

城市化的概念最早由西班牙学者阿尔达（a·aerda）于1867年在其专著《城市化的基本理论》中提出，他认为城市化是由工业化引起的人口向城市集聚的过程。随着工业化进程的不断推进，城市化的概念也在不断丰富。现在学者们普遍认为，城市化是生产力变革引起的人们生产、生活和行为方式发生转变的过程，是城市文明向农村渗透、传播的过程。这种转化的深刻内涵在于，它不仅仅是简单的城乡人口结构的转化，更重要的是一种产业结构及其空间分布结构的优化，是传统劳动、生活方式向现代生产、生活方式的深刻变革。

城市化有其自身的发展规律。目前，普遍认同的城市化演进的基本规律主要有四条。一是时间上的阶段性规律。城市化过程都呈初始、加速和成熟三个不同的阶段，美国地理学家诺瑟姆（northam）把这个过程描述为一条拉平的s型曲线。二是空间上的分布不均衡规律。不同地区或者同一地区的不同部分，发展的速度、模式、进程等不尽相同，这是由生产力在地域空间上的不平衡所决定的。三是动力机制方面的城市化与工业化互动规律。城市化的水平要与经济的发展相适应，工业化带动城市化，城市化反过来促进工业化。四是作用机制方面的集聚与扩散规律。城市与农村之间一直存在着人员、物资、资金、信息、科技、文化等的相互流动过程，这个过程始终表现为两个方向的作用——向城市的集聚与向农村的扩散。由以上规律可以看出，未来城市化演进的过程将是人口城市化、产业城市化、地域空间城市化和生产、生活方式乃至人们价值理念的城乡一体化有机统一的过程，而新型城市化的推进就与这个过程相符合。

对什么是新型城市化，目前看法比较一致、我们也较为认同的表述是：坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以和谐社会为方向，以全面、协调、和谐、可持续发展为特征，推动城市高端化、城市集群化、城市生态化、农村城市化、农村乡土化，全面提升城市化质量和水平，坚持科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和镇协调发展的多元化城市化模式。新型城市化的主要模式有大都市区化、都市圈化以及大中小城市和小城镇协调发展等三种，三者既相互联系又有所区别。一个地区新型城市化路径的选择，于这三种模式不是非此即彼的关系，采取何种模式，抑或兼顾借鉴，得与其自身城市化发展的历程相结合。

（二）xx区城市化发展的主要历程和阶段性特征

xx区建区时间至今还不到30年。1983年xx撤地建市，把原xx县农村部分建立为xx市郊区，1999年更名为xx区，2000年xx市对市本级实施行政区划调整，形成xx现在有城有乡的行政区域范围。目前，xx区下辖5镇4街道（其中2个街道委托xx经济开发区管理）、1个省级经济开发区，全区区域面积542平方公里，常住人口58.92万人，城市化率49.4%。其城市化发展过程大致可分为三个阶段：

1、乡镇企业推动城镇化阶段（20世纪80年代）。这一阶段，乡镇企业逐渐兴起并发展壮大，农村劳动力大量向乡镇企业转移；而乡镇企业的兴起与发展又为小城镇建设提供了资金、劳力和人才，使小城镇建设步伐加快，城镇功能逐步完善，吸引农民逐渐集聚在小城镇生产生活。但这一时期xx还没有自己的城区，“村村点火、处处冒烟”的乡镇工业造成了生态的破坏，“村村像镇、镇镇似村”的小城镇建设造成资源的浪费，“离土不离乡、进厂不进城”只是简单地改变了农民的生活就业方式。

2、乡镇工业与城镇化互动发展阶段（20世纪90年代）。这一阶段，xx区历经4次撤乡并镇，确定了14个具有一定区位优势和较大经济规模、能够起辐射带动作用的乡镇。1997年2月，xx工业园区建立，成为xx区乡镇工业集聚和推进工业立区战略的主阵地。各乡镇也相继建立了工业园区（工业功能区），大量乡镇企业向工业园区（工业功能区）集聚，形成了一些各具特色的块状经济，也吸引了大量农村人口向城镇集聚。1998年，xx区在xx市中心城区西侧划设了xx新区，面积1.67平方公里，开始有了自己的城市雏形。这一时期，xx区的乡镇工业与城镇建设形成了非常明显的相互促进的局面，但由于城市发育伊始，农村人口依旧主要向城镇集聚，而城镇对资源的集约利用和对生态环境的保护仍有欠缺。

3、城市化与工业化协调推进阶段（21世纪以来）。2000年，xx市本级行政区划调整，南湖区部分城市区域划归xx区，xx区部分农村区域划归南湖区。此后，xx区在加强中心镇建设的同时，逐步把工作重心转到xx新区城市建设。2008年7月，xx新区与xx工业园区合署办公，城市新区面积扩大到17平方公里，全力打造“人居xx首选地、高新产业集聚地、现代商务新领地”。这一时期，xx区在产业上坚持走新型工业化道路，把先进制造业和现代服务业并举；在导向上坚持创新引领xx未来，打造浙江省科技创新体系副中心（xx市）的核心区；在方法上坚持城乡统筹，推进城乡一体化发展，全区经济社会平稳较快发展，社会保障机制逐步健全，城乡收入差距不断缩小，城市化水平显著提高。与前两个阶段形成鲜明对照的是，这一阶段不是被动的城市化道路，而是在对城市化有了较高认识的基础上，通过有计划、有步骤的政策引导，逐步探索走上了以统筹城乡发展推进新型城市化的道路。

（三）统筹城乡发展是xx区推进新型城市化的必然选择

1、xx区探索以统筹城乡发展推进新型城市化，是基于对中央和省、市决策部署的贯彻落实。早在1998年10月，江泽民同志在视察xx时发出了“沿海发达地区要率先基本实现农业、农村现代化”的号召。2004年3月，时任浙江省委书记的习近平同志到xx蹲点调研时指出，xx“城乡协调发展的基础比较好，完全有条件经过3-5年的努力，成为全省乃至全国统筹城乡发展的典范”。2006年，省委、省政府在全国率先出台了《关于进一步加强城市工作走新型城市化道路的意见》。2007年，xx市委、市政府制定了《xx市打造城乡一体化行动纲领》。2008年4月，省委、省政府将xx列为统筹城乡综合配套改革试点。8月，xx市委、市政府下发了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》。按照中央和省、市决策部署，xx区结合自身实际，积极探索以统筹城乡发展推进新型城市化的发展新路。今年3月，xx区进一步提出，继续深化统筹城乡改革发展，全面提升“两新”工程建设（现代新市镇和城乡一体新社区建设工程），同步推进工业化、城市化和农业现代化。

2、xx区探索以统筹城乡发展推进新型城市化，是基于对自身资源禀赋特点的准确把握。xx区选择以统筹城乡发展推进新型城市化，在一定程度上取决于其资源禀赋方面独特的比较优势。首先是自然资源条件比较均衡。xx区位于长三角城市群的几何中心，区位条件优越；四季分明，气候宜人，雨水丰沛，日照充足，很少有自然灾害；属平原地貌，区内地势平坦，水网、田网、林网密布，平原面积占88.1%，水面占10.7%，素有“鱼米之乡、丝绸之府”的美誉。城乡之间的落差比较小，区域之间的同质性比较强。其次是交通运输网络比较发达。境内有“三横三纵”高速公路网络，设有5个高速公路出入口，各乡镇通达高速公路车程均在15分钟以内；沪杭高铁、沪杭铁路复线、320国道、京杭大运河穿境而过；周边有沪、杭、宁、甬等地的五大机场、三大海港，位于该区洪合镇的xx军民两用机场也即将开工建设。第三是文化底蕴比较深厚。xx是马家浜文化的发祥地，属典型的江南水乡，人文荟萃，传承丰富。有见证吴越争霸的“国界桥”遗址、始建于明代的国家级文保单位“长虹桥”、清代大学者朱彝尊晚年读书著述之所曝书亭，有列入国家级非物质文化遗产的江南网船会，更有被誉为“自然流动的水乡风情”的xx农民画。多种文化的交汇与融合，培育了xx“兼容并蓄”的文化特质和“崇文厚德”的人文精神。

3、xx区探索以统筹城乡发展推进新型城市化，是基于对经济社会特定发展阶段的科学判断。首先是经济实力显著增强。1992年以来，xx区地区生产总值年均增长达14.6%。2010年，实现地区生产总值190.4亿元、完成财政一般预算总收入26.28亿元，分别是“十五”末的2倍和2.9倍；人均gdp（按户籍人口计算）达到73979元，突破了一万美元，比“十五”末的38821元接近翻了一番。其次是资源环境“倒逼”加剧。“十一五”期间，xx经济的持续快速发展，得到了大量要素资源的有力支撑，仅土地资源一项，累计供地达1.4万余亩。“十二五”期间，随着土地、能源等要素资源以及环境容量的约束日益趋紧，原有的粗放式发展模式已难以为继。坚持城乡统筹，科学合理地配置要素资源，加快转变经济发展方式，加快推进新型城市化已成为xx未来发展的必由之路。第三是工业反哺农业、城市反哺农村进入新阶段。近年来，xx区落实“多予、少取、放活”的政策措施，努力破除城乡二元结构，加大农村基础设施和公共服务投入，促进了农业增效、农民增收。2010年，实现农业增加值13.8亿元；农村居民人均纯收入14179元，增幅连续六年超过城镇居民，城乡居民收入比缩小至1.75∶1（据统计，同期城乡居民收入比全国为3.23∶1，浙江省为2.42∶1，xx市为1.91∶1）。“十二五”时期，xx区提出了打造现代田园新xx的总体目标，努力实现城市与农村的统筹协调、科学发展，以工促农、以城带乡进入了新的发展阶段。

4、xx区探索以统筹城乡发展推进新型城市化，是基于对xx未来发展方向的全新理解。xx区周边一小时交通圈内有沪、苏、杭、甬等多个一二线城市，与这些城市相比，在人口规模、城市能级、产业水平、要素集聚等方面明显处于劣势。但作为二三线城市，xx区也有自己的一些特色，除资源禀赋外，城市规模不大不小、生活节奏不快不慢、商务成本不高不低，可以说是宜居宜业宜游的“品质小城”。如果能够扬长避短，以统筹城乡发展推进新型城市化，不比规模比特色，不比高楼比生态，不比数字比和谐，努力凸显城市个性，增强城市魅力，不断提升百姓生活的舒适度和幸福感，xx区同样可以在未来的区域竞争中形成自己独特的优势，在长三角城市群中赢得自己的一席之地。

二、xx区以统筹城乡发展推进新型城市化的实践探索

（一）主要做法

1、确立了以“打造现代田园新xx”作为总体目标

为了推进以统筹城乡发展为特色的新型城市化道路，xx区委、区政府根据xx实际，提出了全力打造“现代田园新xx”的总体目标，为xx特色的新型城市化描绘了美好的愿景，并在xx区“十二五”规划纲要及2011年政府工作报告中对其内涵进行了全面的阐述。即，所谓“现代”，突出的是经济特征，即以高新技术产业为先导、现代服务业和先进制造业为主体、现代农业为基础，构建具有xx特色的产业体系，成为现代高端产业集聚区；所谓“田园”，突出的是生态特征，即以水网、田网和林网等优质的生态资源禀赋为基础，着力营造“园在城中、城在园中”的田园城市风貌，努力实现城市与农村，生产生活与生态的有机融合，实现人与自然和谐相处；所谓“新xx”，突出的是文化和社会特征，即在人与自然和谐相处的基础上，更加注重人的全面发展，努力实现城乡统筹、区域平衡、文化繁荣、生态文明、社会和谐的科学发展理念，建成充满创新活力、体现文明民主、社会繁荣有序、人民生活富裕的新xx。

2、创新了以“两分两换”为特色的土地使用制度改革作为关键突破口

土地制度的改革与创新是推进城乡统筹和新型城市化的核心。xx区根据xx市委、市政府的统一部署，结合xx实际，在坚持“三不变”（即农村集体土地所有权性质不变、农用地的用途不变、农用地的量与质不变）的前提下，积极探索开展“两分两换”，在优化土地使用制度改革上实现了关键性的突破。

所谓“两分两换”，就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

以承包地“换股、换租、增保障”即建立承包地流转机制，将农户所承包的分散、小块土地的使用权，按照“自愿、依法、有偿”的原则，经由新市镇投资公司、农地流转服务中心等中介服务机构，向专业大户、专业合作社、农业龙头企业等现代农业主体集中。一方面，被流转农民可以通过租金、股息等形式获取原有土地收益；另一方面，被流转农民能以农业工人身份获得劳动报酬，并按照城镇居民标准参加城乡居民养老保险，在获得农业规模经营增值收益的同时，提高了社会保障水平。按目前经营水平，被流转土地每年的亩均租金在600-1000元（或等价稻谷）。这一做法，有效地推进了农业生产经营的规模化、集约化，加快了传统农业向高效生态的现代农业转变。

以宅基地“换钱、换房、换地方”即建立宅基地置换机制，按照城乡建设用地增减挂钩原则，在农户自愿的基础上，引导农民以货币安置、异地公寓安置、异地自建安置等形式，进入城镇购房、建房和向中心村集中居住，节约出来的宅基地用于工业化和城市化。据统计，目前全区共有农村宅基地7.4万亩、“通村达户”道路4万亩，平均每置换一户可节地0.4亩左右的土地。

以我们实地调研的新塍镇陡门村为例。陡门村已基本完成“两分两换”，建成农村新社区陡门花苑。全村有农户865户，原有宅基地面积991.4亩，除去陡门花苑安置用地278.5亩，拆旧复垦后共产生691亩节余指标；原有耕地面积5113亩，通过“两分两换”和农村土地综合整治，宅基地复垦新增耕地991.4亩，土地整理后新增耕地1373亩，目前全部耕地7000多亩已经全部流转，并引入台湾农民创业园等10家农业经营主体。陡门花苑安置房面积分为125㎡、105㎡、71㎡、52㎡四种,容积率为1.45。平均每户可置换公寓房3套、总面积280多平方米，按市场价4000元/平方米计算，总价超过1百万元。除自住外，一般每户至少可出租1套。按照陡门花苑周边房屋租金水平计算（小套400-500元/月，大套700-800元/月），预计户均年租金收入可达到5000元以上。按照配套政策，60周岁以上农民人均每月可领取养老金约300元；劳动年龄段农民就业率达到85%左右，另有约15%的农民（年龄在50周岁至60周岁之间）在农庄打工，目前日工资平均水平为60元。传统村落正在向城乡一体新社区转变，传统农民也在逐步向现代市民转变。整个“两分两换”运作成本约5.5亿元，操作后产生的691亩节余指标