**县属典型的农业大县，人口多、工业弱、财力紧，农民人均纯收入水平较低，1986年被国务院列为全国首批国家级贫困县，组建了**县贫困地区经济开发办公室。当时贫困人群分布非常散，扶贫工作主要方式通过体制改革解放生产力，是一个全面推进的阶段，1986-1994年间，**县着力对中小加工业企业进行了信贷支持。1994-2000年，根据贫困人口宏观分散，微观集中的分布特点，提出了扶贫工作进村入户的思路，全国进入八七扶贫攻坚计划阶段，**县制定了“四三六”扶贫攻坚计划（四年时间，解决36万人的温饱问题），以扶持中养殖业为主，经济实体为辅，把贫困户作为主要受体，实现两个70%信贷扶贫政策到村到户（70%的信贷资金投入到种养业，70%的信贷资金用于到村道户），1997年，**县率先顺利通过全国越温达标验收。2000年进入新一轮扶贫规划时期，**县制定了十年扶贫规划纲要，以重点贫困村委单元，以夯实农村基础设施公益项目、改善贫困地区生产生活条件为突破口，采取国家新增财政扶贫资金、以工代赈资金投放方式，实施扶贫新村整村推进、产业扶贫、卫生扶贫、移民扶贫、劳务扶贫、贫困村村级互助资金试点等项目。项目实施有效地改善了项目区低收入人口生产生活条件，扶贫开发工作取得阶段实质进展，人民生活水平得以相应提高。但是，必须清醒地看到，虽然贫困人口在持续减少，但致贫因素多且复杂，返贫压力增大，虽然贫困人口收入增长较快，但收入差距仍在扩大，虽然贫困地区的落后面貌总体有了改善，但复杂不平衡的问题仍然突出。因此，扶贫开发任务仍十分艰巨。

    一、**县现状

**县地处四川盆地东部的达州市南面，东部为华蓥山脉，西部主要为小丘带坝地势，主要干流**江穿境而过，地理概貌总况为“六丘三山一分坝”。介于东经106°39′43″～107°15′44″，北纬30°38′10″～31°15′57″之间。东临大竹，西连蓬安、营山，南达广安，北接平昌和达县，南北最长67.8公里，东西最宽60公里，最新勘测总面积为2020平方公里。现辖60乡镇，500个行政村、43个社区，总人口145万人，其中农业人口126.3万人。

    （一）、**县是川陕苏区的重要组成部分

**县是著名的红色革命老区，由于其特殊的地理位置和群众基础，新民主主义革命成为了川陕的腹心地带和重要组成部分。红军在**与国民党军队发生了著名的营**战役、横岭子攻击战、大神山反击战、三汇反击战等战事，于1933年9月29日，建立了第一个乡苏维埃——石垭子乡苏维埃，10月2日在贵福（原称贵馥）建立了**县苏维埃，辖10个区苏维埃，苏区面积达612平方公里，人口38.7万人。先后有2100多人参加红军，1471名先后流血牺牲，为中国革命事业献出生命。徐向前、李先念、许世友、陈锡联、陈再道等老一辈无产阶级革命家都在这里战斗和生活过，留下足迹。苏区人民在党的领导下革命热情高昂，数万群众配合红军打土豪、分天地，掀起了革命高潮。在红军战略转移之后，苏区人民受到残酷镇压和迫害，数千人被罚款和严刑拷打，100多名苏维埃干部惨烈牺牲。为缅怀革命先烈，1992年，**县县委、政府在贵福八台山修建了“**县苏维埃纪念馆”，原国务院副总理、国防部长张爱萍将军题写了“**县苏维埃纪念馆”馆名，老红军魏传统题写了“营**战役纪念碑”碑名，老红军于桑题写了纪念词。

    （二）**县扶贫开发取得明显成效

    1、开展扶贫攻坚，贫困人口锐减

**县在1986年被列为国定贫困县，1997年通过越温达标。2001年通过各项指标考核评估后又被定为省定一般贫困县，但农业人口大县、财政收入穷县的地位一直未变。到2009年底，按新口径，全县仍有贫困人口25.89万多人，扶贫攻坚的任务还十分艰巨。近十年来，**县县委、政府进一步完善扶贫工作思路，下力气狠抓扶贫开发工作，扎扎实实开展了新村、村道、沼气、卫生、产业化、互助资金、信贷贴息、劳务培训和社会扶贫等工作，取得了明显成效。2001-2009年，全县累计投入扶贫项目资金13050余万元，其中财政投入资金8250余万元，捆绑整合其他行业资金1300余万元，群众自筹2600余万元，投劳折资1000余万元，先后实施了扶贫新村84个，修建水泥路86.8公里，修建村级泥碎路296.5公里，**道29.3千米；建成农业产业化基地3个，覆盖37个乡镇400余个行政村，8万余人受益；实施农民工转移培训4250人，提高了农民的整体素质；开展贫困村村级互助资金试点工作，缓解了农民因发展而短缺资金的问题。通过扶贫项目的实施，有效地解决了67000余人贫困人口的温饱，改善了119800余人低收入人口的生产、生活条件。

    2、交通、水利等基础设施得到极大改善

革命老区最大的劣势就是交通问题。“要想富，先修路”。县委、政府一直把发展农村交通当作**县经济社会发展的主要内容，列为“为民办实事”十大民生工程之一，开展了以“国道省道升级改造、乡道村道连网畅通”的“村村通”工程，制定了县乡村及相关部门“四级联动”和“分级负责”的建设机制，采取多**道筹集资金，大力推动公路建设，开展公路大会战。近五年以来，累计建成农村公路1300公路，其中通乡油路237公里，通村公路1063公里，实现了100%乡镇通油路，98%的建制村通公路。农民出行难问题得到有效解决，以交通为主的基础建设步伐加快，取得了明显成效。

    3、生态环境实施保护

**县人多地少，由于历史原因造成的毁林造田现象严重，自然植物大量被坏，水土流失较为严重。1999年10月开始实施国家退耕还林和天保工程以来，虽然全县完成退耕还林15.7万亩，惠及56个乡镇、33.5万农民；向退耕还林农户累计兑现粮食5100万斤，兑现现金7448.9万元，完成公益林建设15.35万亩。但**县森林覆盖率目前还是较少，仅为31.2%，且全为人工林，人工林中幼林比重又为76.6%，抗御干旱暴雨的能力差。**县80%以上的农户住在山区，20%以上的农户住在海拔600——1100的山区，自然条件差，生存环境较恶劣。在治理工业“三废”为主的生活环境中，农村的新型污染也面临新课题。农户的桔杆燃烧、规模畜禽养殖、生活污染、饮水源污染等污染状况依然不太乐观，空气污染病菌传播难以得到有效控制。为了从多方面改善农村人居环境，县委、政府采取了一系列措施，1985年开始着手解决人畜饮水问题，到2000年，全县共建成各类人畜饮水工程7.66万处，完成投资14594.4万余元，解决了农村42.87万人和38.01万头牲畜的饮水困难。2004年以来，全县共实红层丘陵找水打井工程27977口，解决了111908人、40余万头牲畜饮水问题。1993年开始实施沼气建设，1997年以后规模发展，近5年结合“一池三改”工作，全县累计建沼气池2.5万口，减少了生活垃圾污染、增加了农民清洁能源，节能减排初见成效。同时，**县针对农村危房多、地质灾害频繁、农民生存环境差的现状，大力实施了生态移民和移民扶贫工程。近年来，结合移民扶贫、地质滑坡治理和“安居工程”，先后资助全县3100户12520名农村困难群众危房改造，并在全县建起了21个生态移民联建点，生态移民190户，将地理环境恶劣、不适于居住地带的群众迁到条件相对较好、交通较方便的地方建房居住。2006—2009年全县在有庆镇、定远乡、鹤林乡、涌兴镇等地实施“金土地工程”，共投入资金5748万元，整理土地面积4.37万亩，新增土地0.54万亩，建成高标准基本农田3.5万余亩，极大地改善了农民群众特别是困难山区的农民群众的生产生活条件，提高了生存质量。

    4、加快资源转化，促进农民增收

**县不仅有丰富的农副产品资源，，也极具备煤炭、盐卤、石灰石、石膏、膨润土等资源优势。近几年，**县以现代农业示范园建设为突破口，大力发展现代农业，形成了粮油、畜禽、水果、黄花、蔬菜、薯类、中药材、花椒、菊花、柑桔等特色农业产业基地，形成省、市农业产业化龙头企业12家，以种植为主的3家，以养殖业为主的3家，年产值达4亿元以上，利税收入过3000万。在工业上，完成了工业园和电力、建材、盐化工、农产品加工的“1+4”规划，形成了煤炭—电力—冶金—水泥及深加工、制盐—盐化工等13条产业链，进行了矿产资源转化，年产值30多亿元，利税上亿元，并形成了黄花、宕府呷酒、三汇特醋、濛山曲酒、汉碑白酒、刘氏竹编等知名品牌。特别是以“一主三化三加强”为突破口的工业园区建设，以煤电—建材—盐化工—农产品深加工为重点，再次为**县资源转化找到着力点；以“拓展新成、改善民生”为突破口的城镇建设，带动了**县建材产业、城镇商贸集市产业等发展，提升了**县的整体形象。

    5、文化教育卫生事业长足发展

**县作为革命老区，也存在着文化教育和卫生事业一度相对落后的客观问题。为了改变这一现状，**县历届县委、政府花大力气，用好教育专项资金和卫生扶贫等资金，抓基础设施建设、抓文化教育普及、抓卫生保健工作，全面改善了文化教育卫生环境，不断增强了全民素质。仅2007年以来，全县累计投入各类项目资金4000余万元，不断改善了办学条件。**县的文艺创作和文艺宣传异常繁荣，以“汉阙之乡”、“黄花之乡”为代表的“全国文化先进县”建设亮点凸显。以公费医疗保险、新农合为主体的全民医疗保险体系正在全面形成，全民卫生健康事业得到全面发展。全县已有76家医疗机构，包括2家县级医疗机构，5家县直医疗卫生单位，60所乡镇卫生院，9家民营医疗机构，具备万元以上医疗设备431件。

    （三）**县扶贫形势依然严峻

**县作为革命老区，以山区为主、传统农业比重较大，生产发展慢，自然条件落后。客观地说，新中国成立以来，特别是改革开放以来，**县的发展变化是巨大的，人民群众的生产、生活水平得到了显著提升，人居环境、生活质量明显改善。但**县先天性的基础条件薄弱、资源优势不明显、人口压力大、交通瓶颈制约突出、财政收入乏力且负担沉重等客观困难依然存在，扶贫攻坚跨越式发展的形势依然严峻。2009年底，按新口径，全县仍有贫困人口25.89万人，占全县农业总人口的20.49%，而这部分弱势群众中37%的家庭年收入基本都处于贫困线以下水平。

    1、基础设施建设仍显薄弱

**县公路交通、电力能源、人畜饮水、文化教育等基础设施建设初具成效。建国后县内共建成国道48公里，省道31公里，县道378公里，并得到全面升级和维护。近五年累计建成农村公路1300.8公里，其中通乡油路237公里，通村公路1063.8公里。但由于公路等级差、修路资金筹措难、道路维护和保养难，部分山区仍不通公路，全县上等级公路仅占6.6%，许多通村公路为“断头路”、“瓶颈路”、“天气路”，群众出行及产品运输的困难依然凸显，许多乡、镇、村、社因修路欠下的债务偿还难，严重挫伤修路积极性。县内国、省、县、乡、村道路和铁路交通、水运虽成网状，但质量不高，特别是目前还不通高速公路，已成新的交通瓶颈制约。**县境内已有水电、火电总装机达118万千瓦，但供给给本县内的主要是中小型小水电，一到枯水季节，电荒问题依然严重。国家控股的大型火电华电，由于原煤成本高，电价偏低，近年也严重亏损，甚至只运转一台机组。由于县内资金缺口，农网改造也不彻底，电力电网等基础设施更新也不及时。县内多处山坪塘、水库、水**等水利设施均有损毁或废弃，许多都不能得到恢复利用；农田保灌面积仅27.73万亩，占总面积的52.5%，一遇极端气候，旱涝难保收。全县包括红层找水在内打水井27977口，但部分山区群众人蓄饮水仍然困难，且饮水质量仍存在问题。全县乡村卫生机构基本恢复和建立，但投入少、专业人才缺乏，技术条件比较落后。全县中小学全面配套，但农村学龄儿童减少，大部分村小已废弃或撤除。群众就医和学龄儿童就近上学仍有许多具体困难。“9·3”、“7·7”洪灾，“5·12”地震等，都使**县学校、卫生院、通村公路、水利设施等基础设施受到极大的破坏，又增加了新的困难。

    2、经济支柱产业项目不多

**县工业上有煤、天然气、石灰石、盐卤等矿产资源，农业上有优质水稻、生猪、黄花、花椒、柑桔、菊花等特色物产，但形成支柱项目能带动地方经济有巨大发展的不多。煤炭行业较粗放的生产方式、规模不一的出产量、总量仍偏小的利税收入等在地方经济发展中的带动量仍不明显。华电2×30万千瓦火电装机虽也在一定程度上带动了采煤、运输等行业，但在经济危机面前，其单一行业面、高成本、低收益的局面仍显尴尬，亏损严重，带动经济发展乏力。华新水泥也刚起步。**县的生猪产业全国闻名，也有几个规模不等的肉联厂，如八仙桥食品有限公司等，但其规模效益和生产方式离集团企业的标准还有差距。黄花产业，在黄花精深加工、四季保鲜等技术上仍存有难题，产销量仍显弱小。至于大米、柑桔、花椒等，更没形成有一定规模的深加工企业，第三生产业上的拳头企业也不多。**县在工业、农业、第三生产业上支柱产业的发掘和培育，仍是今后相当长时期内一个严峻的课题。

    3、农业生产生活环境较差

**县农业人口占绝大多数，除有条件的农民向城镇转移、向城市化进军外，生活在农村的农民其生产生活环境仍然很差，生存质量极低。绝大多数贫困农户都分散居住在山区和深丘地区，原始的耕作方式和生活方式基本未变。如老区苏维埃中心贵福片区的大山上，“耕田地基本靠牛、吃水基本靠挑、交通基本靠脚走”，有的离最近的学校、乡卫生院也在5公里以上，教育卫生条件受制约。饮水也严重缺乏，一遇干旱，许多农户要到四、五公里以外寻找人畜用水。目前，全县仍有114个村22万人饮水困难，特别是在青壮年大部分外出打工、家中大多剩下老人、妇女、儿童和病残疾人的情况下，这种生存条件更显恶劣。农村住房近年有较大变化，许多农户一生把大部分资金和精力用在修房上，但80%以上的仍为土木结构，加了坚固钢筋的混凝土房极少，其牢固性存在隐患。全县有农村危房5526户，面积约72.8万平方米。高山茅草房、土坯房、避险房占全县危房总数的60%。住房一般都与牲畜圈舍相连，卫生状况堪忧，身体健康、生活质量都面临巨大问题。近年来，全县农村普遍掀起“一池三改”和“红层找水”工程高潮，打沼气池2.5万余口，打井2 .7万余口，仍难一下解决问题。农业生产化发展进程缓慢，农业产业结构十分单一，第一产业以粮猪型为主导，占农村收入的43%以上。农民的经济收入主要靠出售原始农产品来维持油盐酱醋的日常买卖，缺少精深加工没有附加值。务工收入占农民收入的大部分，但外出打工民工的生存环境也普遍不乐观，70%以上的青壮年农民都有外出务工或季节性外出务工的情况。

    4、资金投入严重不足，扶贫工作严重缺血。

虽然近年来上级各部门给**县以极大的支持和帮助，但远远不能满足全县扶贫工作的需要。根据省委、省政府制定的《四川省农村扶贫开发十年规划（2001年—2010年）》，每个扶贫新村应投入150万元，但实际只投入了50万元，很多项目作了规划但无钱实施或实施不彻底，使扶贫新村建设效果难以真正发挥。由于信贷扶贫体制改革，信贷扶贫资金投入额度明显减少，制约了产业扶贫项目发展。

    5、人才难留不能良性循环

**县是人口大县，这些年**县的教育文化事业得到长足发展，在基础教育得到加强的同时，也向各高等院校输送了各类合格人才，而且数量巨大。但**县也是财政供养大县和穷县，2009年全县一般预算收入23663万元，人均财政收入382元，财政收入极低，财政供养人员多，历史包袱重。大部分靠国家政策性转移支付，虽国家政策性的公务员津贴想方设法兑现，但其他福利却无法全面保障，导致公务员队伍、医卫、教育等事业部门，基层干部等工资收入普遍偏低，对优秀人才缺乏吸收力。**县人才结构、专业分布仍不尽合理，人才总量偏小。截至2009年9月，全县共有各类人才52060人，占总人口的3.6%。其中党政机关4400人，事业单位12465人，其他人才21556人。从人才学历结构看，硕士研究生以上学历人才85人，本科学历以上16145人，专科学历21657人，中专学历10251人，高中及以下学历3922人。而专科以上的学生是在职进修学历的占绝大多数，学历水分偏重。**县本地人全日制读到本科以上，除非在外地找不到工作了，才回**县本地工作，真正想回来建设**县的人才极少，外地的本科生来**的就更少。这就形成了“本地高学历人才不回来，外地人才来不了，一般人才在原地打转”的人才格局。导致“一般岗位人数过量、特殊岗位人才奇缺”的怪现象发生。**县也想方设法制定的各种政策措施吸引和招揽人才，人才数量也在不断增加，也开展了人类人才培训和进修活动，人才的专业技能和水平不断增强的和提高。但“工资待遇偏低、发展空间较狭窄、环境不宽裕、愿走不愿留”的人才格局基本未变，对地方经济发展、对人才队伍建设、老区的全面振兴带来了严峻的挑战。一些地方特别是大部分农村山区，自然条件恶劣，生存环境艰苦，更难留住人才。全民总体文化水平依然有差距，人群文化素质参差不齐，总体偏低等现象依然存在，仍有严重的山区意识和盆地意识。文化观念落后、缺乏足够的开拓和创新机制和意识，也影响人才的培养和创新、影响地方经济的发展。

    6、自然灾害频繁发生

**县特殊的山区加小丘带坝、河网密布地势，造成了自然灾害多发的状况，除常见的洪涝灾害、地质滑坡外，干旱、病虫、风雹、雨雪冰冻灾害几乎是不同程度的年年有。特别是近几年来，洪灾、旱灾、地质滑坡、地震、雨雪冰冻等交替不断，地方经济发展如雪上加霜。2004年“9·3”洪灾水位净涨21.5米，60个乡镇受灾，25个场镇被淹，5万余人被围困，60万亩农作物受灾，损坏房屋46000余间，冲毁桥梁46座、冲断公路50公里、使两条主要公路中断，损坏3座变电站和6座电站，损坏堤防及护岸共89处1450米，损坏水库2450座，直接经济损失14.5亿余元。2005年“7·8”洪灾80多万人受灾，农作物受灾50.5万亩，倒塌房屋912间，山体滑坡2105处，死亡大牲畜3259头，直接经济损失4.17亿元。2007年“7·7”洪灾超过历史最高纪录“9·3”洪灾0.85米，史无前例。全县60个乡镇500个行政区30.3万户115万人不同程度受灾，重灾18.3万户，特重灾5.2万户，地质灾害随处可见，房屋受损3117间，县城三分之二街道被水淹，水电气“三停”，公路交通全部中断，水利、通讯、电信等市设施严重损毁；8座桥梁被冲毁，14所中小学被淹，7所学校因山体滑坡造成教室、围墙塌垮；农作物受灾102.8万亩，绝收27.1万亩，水产养殖损失1200余吨；输电线路损坏65千米，损坏水库35座、损坏堤防12处6千米，损坏水电站9座；交通运输损失8.6亿元、水利设施直接经济损失2.56亿元，工农业直接经济16.86亿元。2006年7至9月，**县又遭受了近50年来持续时间最长、损失最重的一次特大旱灾。全县60个乡镇116.5万人受灾，147万多亩农作物全部受灾，绝收39.5万亩，造成全县55万人饮水困难，人饮极度困难的有32个乡镇230个行政村。仅板桥乡就有1.4万人、6.1万余头牲畜饮水困难，死亡牲畜4.8亿多元。此外，因洪灾和地震造成的山体滑坡、冰冻雨雪灾害、病虫害等也连续不断，老区经济社会发展受到制约。

    7、资源优势未得到充分发挥和利用

**县具备很多资源优势，但这些优势均未得到充分的发挥和利用。在交通方面，襄渝、达成两条复线铁路穿境而过，重型大件货物周转方便快捷；国道有318线直通全国，省道、县道、乡镇、村道连网后四通八达；水运有**江、巴河、洲河、流江河等干支流形成的交通网，20至100吨的客货轮四季畅通；水能资源也很丰富，水电梯级开发潜力大。在矿产资源方面，有丰富的煤炭、钾盐、石灰石、天然气资源，但开发利用规模还较小。在农业产业方面，除生猪产业有几个规模较小的肉联厂外，优质水稻、红高粱、黄花、柑桔、花椒等方面都未形成规模型加工企业，深加工企业和多附加值加工链条也未形成。在文化旅游产业方面，历史文化和自然风光相结合的文化旅游产业打造包装不充分，其资源价值未得到充分彰显和利用，以连片的古賨人洞、蛮子洞、古陶瓦等为代表的賨巴人文化，以汉阙、汉砖汉瓦等为代表的汉晋文化，以八濛山张飞古战场为代表的三国文化，以清代文庙及其川内最大的石碑坊为代表的古建筑及儒家文化，以龙潭自然风景区、八濛山、汉阙连线的旅游文化，以贵福红军苏维埃纪念馆为代表的红色文化等等，都未得到更好的打造和利用。“中国汉阙之乡”、“中国黄花之乡”、“中国竹编之乡”的牌子很响，但还不亮，外界知道的人还不多。以人文做内涵、以旅游做招牌，经济健康蓬勃发展的良好态势还未完全形成。

    二、目前扶贫开发面临的主要困难和问题

在新的形势和任务面前，我国仍处在社会主义初级阶段，经济社会发展的总体水平还不高，人均收入水平较低，制约贫困地区和贫困人口发展的深层次矛盾依然存在。即贫困人口在持续减少，但致贫因素较多且复杂、返贫压力增大；贫困地区农民收入增长较快，但收入差距扩大；贫困地区落后面貌总体改善，但发展不平衡问题十分突出；部分地区已经实现整体脱贫，但特殊类型地区和特殊群体的贫困问